Regeringsformen öppnar för ”folkmaktens tyranni”

Regeringsformen 1809 skrevs hastigt under några vårmånader, men resultatet stod sig i 170 år. Arbetet med att reformera den tog däremot lång tid. I enlighet med den noggranna och lite sävliga princip som fortfarande levde under decennierna efter andra världskriget tilläts offentliga utredningar vara både noggranna och omständliga. Det gav en långsam förändringstakt i samhället, men också ofta väl underbyggda beslut. Arbetet med reformeringen av regeringsformen och övriga grundlagar tilläts sträcka ut sig över nära 20 år.

Bakgrunden var att man alltmer hade kommit att uppfatta att den gällande regeringsformen som omodern och överspelad. Parlamentarismens principer och det demokratiska genombrottet hade inte kommit att avspeglas fullt ut i texterna. Den över tiden utmejslade arbetsfördelningen mellan kungen, regeringen och riksdagen hade inte heller fått fullt avtryck i våra grundlagar. Även om det finns länder vars grundlagar har äldre ursprung än Sveriges, var det hög tid att se över regeringsformen.

I en första omgång presenterade Författningsutredningen i sitt slutbetänkande 1963 ett förslag där man i stort sett införde de nya förhållandena i regeringsformen, men behöll den sedan 1809 gällande maktfördelningsprincipen mellan regent, statsråd, riksdag och rättsskipande funktioner. Det var ett förslag till reformering som skulle ha bringat Sveriges statsskick och grundlagar till en mer modern nivå, en utformning som liknar den i våra nordiska grannländer, oavsett om de är republiker eller monarkier. Utredningens ordförande, den tidigare socialdemokratiske statsministern Richard Sandler, hade synbarligen lyckats finna en kompromiss mellan reform och tradition som kunde bära framåt.

Flera var dock missnöjda med utredningens förslag. Man ansåg helt enkelt att förslagen inte hade varit nog långt gångna och någon enighet om grunddragen i den nya modellen för statsstyret fanns inte riktigt. En ny utredning, Grundlagsberedningen, tillsattes så år 1966 för att ta nya tag. Denna gång med den mer radikale Valter Åman som ordförande.

Folkstyrelseprincipen, och därmed det fullständiga politiska inflytandet – eller den befarade majoritetsdespotin – skulle få fritt spelrum.

Om Sandler över åren, med avstamp i en marxistisk grundsyn, hade utmejslats till en statsman som stod över dagspolitiken och bedrev utredningsarbetet som ett akademiskt seminarium, var Åman i stället en man som långt upp i åldern hade som agenda att förändra samhället och som var känd som en driven förhandlare. De senare Åmanlagarna om utökat anställningsskydd bär till exempel hans signum. Här skulle principerna om en demokratisering av olika samhällsområden drivas igenom, så också inom statsrätten.

Den första utredningen om grundlagarna efter våren 1809 ledde också till en kompromiss mellan olika principer. Maktdelningen och den monarkiska principen skulle leva kvar, sida vid sida med en genomförd parlamentarism och en folkstyrelseprincip. Sannolikt var det ett uttryck för hur dåtid och nutid skulle ha kunnat samsas i ett system i utveckling. Särskilt hade många svårt för att se hur en bevarad monarkisk princip skulle kunna samsas med folkstyrelseprincipen.

I den följande Grundlagsberedningens direktiv föste man tydligt undan alla tveksamheter om vad som skulle komma. Folksuveräniteten som princip skulle nu ges företräde. Vad denna princip skulle innebära kunde man dock ha olika synpunkter på. Gustaf Petrén, senare regeringsråd i Regeringsrätten och en tydlig försvarare av individuella fri- och rättigheter, uttryckte saken så här i en kommentar om direktiven i Svensk Juristtidning (1966):

Den statsrättsligt intresserade letar självfallet i första hand i direktiven efter närmare besked om hur man tänker sig konstruktionen av den nya författningen byggd på folksuveränitetens princip. Han måste emellertid bli besviken. Han finner nämligen ej annan vägledning än den ovan…återgivna satsen om att författningen skall bygga på folksuveränitetens grund och att styrelseskicket skall vara parlamentariskt.

Nu hade man alltså nått en situation där folkstyrelseprincipen, och därmed det fullständiga politiska inflytandet – eller den befarade majoritetsdespotin – skulle få fritt spelrum. Allt skulle ses som politik och endast politiker skulle ha rätten att uttrycka den samlade folkviljan. Eller, som Olof Palme senare valde att uttrycka det i en boktitel: ”Politik är att vilja”.

Någon självklar neutralitet i rollen som talman kunde man inte utgå från skulle gälla.

En viktig princip i alla demokratiska system, men för den delen även i konstitutionella monarkier eller i presidentsystem, är just hur en balans mellan folkviljan och rättsstatliga principer ska kunna åstadkommas och upprätthållas. Ett för snabbt genomslag för kortsiktiga opinioner kan snabbt radera ut erfarenheter vunna genom generationer och hota ett gradvist lärande i ett samhälle. Det har historien visat. Individuella rättigheter och friheter måste få ett tydligt skydd. Och regeringsmakten behöver balanseras av andra kraftcentra för att utvecklas i balanserade former. Petrén fortsatte sin betraktelse om dessa frågor så här:

När man i en modern demokrati har att bygga konstitutionen på en enda grund, på folkviljan, är det svårt att åstadkomma det balanssystem mellan olika krafter i samhället, varför utan även den bästa demokrati snart kan urarta i en oligarki eller något ännu värre. Att direktivförfattaren är medveten om att ett sådant behövs, framgår av att han i ett speciellt sammanhang talar om det politiska balanssystemet som något självklart existerande (Från departement och nämnder 1966 s. 146). Men rörande hur detta för varje författning helt centrala problem om balanssystemets konstruktion skall lösas finns för övrigt inte ett ord i direktiven. Grundstommen för den nya författningen är sålunda icke mer än antydd i detta märkliga dokument, som icke innehåller den planritning för en ny författning, varpå man har ett självklart anspråk, då Kungl. Maj:t nu förordar en total reform.

Utredningsarbetet kom som ovan berörts att drivas vidare i enlighet med direktivens skrivningar, och förstås mot bakgrund av en allmän radikalisering i samhällsdebatten under slutet av 1960-talet. Parlamentarismens principer skrevs in i regeringsformen redan genom beslut under utredningens gång och enkammarriksdagen följde på tvåkammarriksdagen. Det första sannolikt en rimlig reform, den senare mer tveksam. När så propositionen om den nya regeringsformen presenterades 1973 (1973:90) var principförändringen fullt genomförd. Så här skriver föredraganden justitieminister Lennart Geijer om utredningsarbetet som föregått propositionen:

Beredningen bygger sitt förslag på folksuveränitetens, det representativa systemets och parlamentarismens grundvalar. Den nya grundlagen bryter helt med det maktdelningssystem, som från början präglade 1809 års RF. Riksdagen framhävs som det centrala statsorganet. Regeringen skall grunda sin ställning på riksdagens sammansättning och ansvara inför riksdagen. Statschefen, som enligt förslaget alltjämt skall vara en monark, skall inte ha någon politisk makt.

En av de frågor som man ägnade viss uppmärksamhet åt i utredningsarbetet, men aldrig blev särskilt detaljerad i, var frågan om hur regeringsbildningen skulle gå till i den nya folksuveräna styrelseformen. Den modell som förordades var att talmannen, som yttersta representant för parlamentet, skulle ha rollen att föreslå regeringsbildare, i stället för som tidigare kungen.

Även här riktades kritik mot förslagen. Processen framstod som oklar och svagt reglerad. Att talmannen trots allt valts till riksdagen på ett politiskt mandat var svårt att bortse från. Någon självklar neutralitet i rollen som talman kunde man inte utgå från skulle gälla. I propositionen noterade man dessa förhållanden.

I kontrast till den stabilitet som tycks ha präglat valet av regeringsbildare under 1809 års regeringsform har vi hamnat i något av en subjektivismens despoti.

Vad gäller principerna för regeringsbildningen under 1809-års regeringsform konstaterade man att:

Vid valet av statsministerkandidat iakttar konungen numera i praxis parlamentarismens principer, dvs. han beaktar att den blivande regeringen måste ha stöd av en majoritet i riksdagen eller i vart fall tolereras av denna.

Något omedelbart reformbehov kunde således inte anses föreligga i sak. När det gällde hur talmannen skulle arbeta i valet av regeringsbildare konstaterade man i propositionen att:

Av en undersökning som har utförts på grundlagberedningens uppdrag (SOU 1970:16) framgår att någon fast praxis i fråga om förfarandet vid de överläggningar som föregår utnämningen av statsminister inte kan anses ha utbildat sig.

Denna brist på fast praxis har under denna höst, men kanske ännu tydligare hösten 2014, tagit sig uttryck i den närmast privata uttolkning av grundlagarna och deras förarbeten som talmän har kunnat göra. I kontrast till den stabilitet som tycks ha präglat valet av regeringsbildare under 1809 års regeringsform har vi hamnat i något av en subjektivismens despoti.

Vår nuvarande talman inledde därtill sitt värv med ett installationstal inför kammaren som måste uppfattas som något av ett konstitutionellt övertramp. Någon mer officiell roll i offentligheten tillkommer inte talmannen på detta sätt. Det förstärker intrycket av att det subjektiva inslaget i rollen har för stort utrymme.

Det föranleder också en reflektion över hur de ledande befattningshavarna och representanterna för vårt statsskick iakttar och efterlever grundlagarnas bestämmelser. Numer antas politiker i allmänhet känna till dessa bestämmelser och följa dem i sina värv, därtill med god vilja och i gott syfte. Det är något av en naiv inställning i vår tid.

Skulle man fela finns en möjlighet för riksdagen att byta ut en fallerande talman. Regeringens ledamöter granskas å sin sida av konstitutionsutskottet, som dock domineras av samma partier som regeringen i de fall regeringen är i majoritet. Det är visserligen en främmande situation i dag, men likväl en brist i kontrollhänseende.

Vad som saknas är ett inslag som främst kan anses ha symbolisk verkan, men som i praktiken kan få större betydelse än man tror. De ledande befattningshavarna i demokratin bör avge en formell försäkran om att de som innehavare av ett ämbete kommer att följa grundlagarna och övriga bestämmelser i svensk rättstradition.

Vi har fått en regeringsform som öppnar för en ”folkmaktens tyranni”.

Det är intressant i sammanhanget att notera hur vår nuvarande kungs trontillträde gick till hösten 1973, innan den nya regeringsformen hade trätt i kraft. Kungen avgav i samband med en konselj med regeringen en kungaförsäkran, som har en betydligt skarpare formulering än något liknande i vår samtida folkstyrda demokrati. Bland annat innehöll den en försäkran att kungen ska verka inom ramen för grundlagarna och övrig lagstiftning och att se till individers rätt. Där har dagens lagstiftare något att lära av tidigare generationer.

Det är i sig en ironi att just Lennart Geijer, som ett halvår tidigare undertecknat propositionen där kungamakten skulle avskaffas, var den som förestavade kungaförsäkran enligt den ännu gällande ordningen från 1809, för den tillträdande kungen. Så här lyder denna försäkran:

Alltså försäkra Vi härmed högtidligen och på det kraftigaste, att Vi vilja och skola styra riket efter den av rikets ständer under den 6 juni 1809 fastställda och av Konung och rikets ständer till efterlevnad antagna regeringsforms bokstavliga föreskrift samt rikets övriga gällande grundlagar, allmänna lag, och laga stadgar. Vi skola och, i överensstämmelse med nyss nämnda regeringsform, och lagar, så som en rättrådig konung, och en huld fader för det svenska folket, genom en laglig, rättvis och mild regering, och så att Vi densamma för Gud den allra högste, med rent samvete, må kunna försvara, söka att efter vår yttersta förmåga, befrämja rikets och varje inbyggares sannskyldiga gagn och bästa, vilket allt såsom Vi det av fri vilja och efter moget övervägande beslutit…

Mycket av den kritik som fördes fram mot arbetet med den nya regeringsformen under 50-, 60- och 70-talen visade sig vara påkallad. Vi har fått en regeringsform som öppnar för en ”folkmaktens tyranni”. Allt kan definieras som politik och regleras i kollektiva former. Den individuella friheten och undantagen från folkstyrets principer fastställs i särskilda bestämmelser, vilket ger bilden av att friheten är undantaget och den kollektiva ”folkmakts”-regleringen är regeln.

Kontrollen av efterlevnaden av lagarna är svag, även om lagprövningen har stärkts under senare år. Det har även individers fri- och rättigheter i grundlagen, men alltjämt gäller regeringsformens grundparagraf som säger att ”all offentlig makt utgår från folket”. Politik och kollektivens rätt går före individens skydd.

Relationen mellan de olika statsorganen har blivit otydligare och ansvarsutkrävandet är svagt. Det finns stora möjligheter för nya majoriteter, eller tolererade minoriteter, att snabbt ändra grundläggande spelregler i vårt statsskick. Med tanke på oroande exempel, även från länder i vår närhet, är det olyckligt. I länder inom EU görs nu, av demokratiskt valda regeringar, förändringar av maktbalansen som leder till mer autokratiska system och mindre utrymme för individuell frihet. Detta är en utveckling som vi behöver ett starkare skydd mot, även i Sverige.

Vi skulle behöva en författningsdomstol, inte ett lagråd som aktivistiska regeringar likgiltigt kör över.

Historiskt vunna erfarenheter och traditioner kan lätt få ett löjets skimmer om de får för stort utrymme. Det gäller förstås en stelnad monarki, liksom en ritualiserad demokrati. Det får dock hållas för sant att man genom avlövandet av den konstitutionella monarkin i reformarbetet sorterade bort ett antal värdefulla drag i det svenska statsskicket. Värdet av traditioner underskattades som bärare av kulturell identitet.

Vi skulle ha tjänat på att skynda långsamt i reformerna av statsrätten under det närmast revolutionärt reformpräglade decenniet 1965–75. Flera drag i vår konstitution, inte minst maktdelningen, skulle vi sannolikt ha behållit i så fall. En tvåkammarriksdag skulle ha kunnat fungera som en bättre balanspunkt i riksdagsarbetet. De individuella fri- och rättigheterna skulle ha stärkts, inte mjukats upp. Civilsamhällets samspel skulle ha givits ett tydligt skydd. Vi skulle behöva en författningsdomstol, inte ett lagråd som aktivistiska regeringar likgiltigt kör över.

I en tid med alltmer rörliga politiska opinioner och svårigheter att bilda stabila regeringar behöver vi tydliga principer och ramar mer än någonsin tidigare. Det vore på sin plats att under kommande mandatperiod börja med att stärka de rättsstatliga principerna och skyddet för en enskildes frihet. Låt detta komma högt på en tillträdande regerings agenda.