Välfärdsstatens val: Backa eller implodera

Vi har en allmän förvaltningskris. Polisen tappar greppet, Transportstyrelsen outsource:ar register under kringgående av lagstiftning, kostnader för assistansersättning skenar, Nya Karolinska har blivit en katastrofal pinsamhet, skolans kvalitet dalar – för att bara nämna några exempel. Den svenska statens förmåga att agera byråkratiskt måste återupprättas. Givet ekonomiska och personella begränsningar, och givet att den svenska staten redan använder runt hälften av BNP, är mer resurser ingen lösning; så mycket outnyttjade resurser finns inte. Det behövs en reform av förvaltningen.

Man kan tvista om välfärdsstatens förtjänster. Å ena sidan möjliggör den ett värdigt liv även för dem som inte behöver den (än): den som någonsin konfronterats med fattigdom i länder utan välfärdsstat, bör kunna förstå hur mycket enklare livet blir också för den besuttna när de sämst lottade inte behöver vara desperata.

Å andra sidan är, vilket såväl liberalen Friedrich Hayek som den frihetliga socialisten David Graeber uppmärksammat, välfärdsstaten beroende av att kunna disciplinera medborgaren. Det är ett frihetligt problem när medborgaren genom straff och belöning reduceras till ett redskap för att åstadkomma aggregerade effekter på samhällsnivå, som när privata byggherrar måste utforma sina privata hus så att dessa är tillgängliga för funktionshindrade. Variationer måste slipas bort om byråkratin ska tillförsäkra medborgaren en skälig levnadsnivå, men är samtidigt uttryck för frihet. För att undvika frihetsförluster kan man försöka göra regleringarna flexibla. Det leder dock till en ökande massa regler som ska skrivas, implementeras, följas, samtidigt som reglerna fortfarande måste åtlydas.

Regleringsstaten är alltså en förutsättning för välfärdsstaten. Eftersom reglering är disciplinerande och därför betyder frihetsförluster, måste välfärds- och därmed regleringsstaten numera både tämja medborgaren och vara ständigt växande för att i en föränderlig samtid passa allt fler kategorier. Välfärdsstaten, som genom att minska fattigdomens konsekvenser gör livet lättare också för de besuttna, är ofrånkomligen ett ok för både de besuttna och de hjälpbehövande – för de förra för att de måste finansiera den, för de senare för att de måste underkasta sig dess disciplin.

Välfärds- och regleringsstaten är ett ok, men det kan göras lättare att bära. Lättast att bära är oket om och när de som bär det kan påräkna den hjälp som staten utlovar. Det är detta som beskrivs med begreppet samhällskontrakt: medborgaren bär sitt ok, byråkratin finns där när medborgaren behöver den. Om byråkratin också vinnlägger sig om att respektera medborgarens frihet (och byråkratin alltså stadigt växer), märks oket inte något särskilt, utan det blir en del av vardagen.

Det saknas insikt om att en ständigt svällande regelmassa blir omöjlig att hantera med precision även om tjänstemännen är nitiska.

Denna mekanism är beroende av två saker. För det första är den beroende av att välfärds- och regleringsstatens tjänstemän håller de löften som utfärdas i reglerna. Det måste finnas precision i regeltillämpning. Utan precision blir nämligen regeltillämpningen inte förutsebar, och medborgaren möter hinder när den vänder sig till välfärdsstaten. Vet medborgaren inte vilka regler som gäller, eller vet tjänstemannen inte att korrekt tillämpa reglerna, skär sig systemet. Tjänstemannen kan då tvinga medborgaren att anpassa sig: medborgaren disciplineras. Denna disciplinering upplevs ofrånkomligen som ett beskärande av medborgarens frihet. Precisionen gör den välfärdsstatliga bördan acceptabel.

För det andra är denna stat beroende av att inga externa chocker såsom grava ekonomiska eller politiska kriser uppstår (fallet Grekland visar detta beroende). Externa chocker för med sig ett akut behov av omfattande justeringar i reglerna. Justeringarna leder i sin tur till att medborgare och tjänstemän ställs inför radikalt ändrade förhållanden, varigenom tjänstemannens precision i regeltillämpningen sjunker och medborgaren måste anpassa sig till nya förhållningsorder.

Sverige har på tre sätt försummat att värna om dessa grundläggande förutsättningar för en fungerande välfärds- och regleringsstat.

Det första var att avskaffa ämbetsmannaansvaret och ersätta det med det vanliga civilrättsliga arbetstagaransvaret. Genom åtgärden förlorade medborgaren möjligheten att på eget bevåg värja sig mot tjänstemän som bryter mot reglerna. Medan ämbetsmannaansvaret var skadeståndsgrundande och talan kunde föras av den som led en skada genom oriktig ämbetsutövning, är det civilrättsliga ansvaret en sak mellan arbetsgivaren staten och arbetstagaren tjänstemannen. Det arbetsrättsliga ansvaret, med dess fokus på arbetsgivaren även i de fall där arbetstagaren gjort fel, är dessutom i jämförelse med ämbetsmannaansvaret relativt tandlöst. Slutligen hanteras det arbetsrättsliga ansvaret av många myndigheter ganska passivt. Myndigheten saknar incitament att hålla en felande tjänsteman ansvarig.

Det andra misstaget var (och är) att det saknas insikt om att en ständigt svällande regelmassa blir omöjlig att hantera med precision även om tjänstemännen är nitiska. Hänsynstagandena blir så många och så komplexa att reglerna svårligen kan vara förutsebara. De förutsebara regler som finns blir samtidigt svåra att tillämpa med precision.

Men så skedde det tredje misstaget: statsmakternas kompletta underskattning av den ansträngning som migrationskrisen innebär.

Riksdagen lyckas inte längre ha översyn över lagstiftningen. Allt fler normgivningsuppgifter överlämnas först till regeringen och sedan till myndigheterna (exempelvis sjösäkerhet, byggnormer och trafikregler). Tjänstemän som egentligen ska förvalta regler blir själva regelsättare, och ska övervaka att de egna reglerna åtlyds av medborgaren. I kombination med det avskaffade ämbetsmannaansvaret inbjuder detta till tjänstemannaaktivism.

Dessa två misstag har vi levt med länge. De har varit hanterbara så länge regelsystemet fungerat åtminstone hjälpligt. Dessutom har de belastningar som försummelserna medfört endast träffat svaga grupper i samhällets marginal. Välfärds- och regleringsstaten har som följd av de historiska misstagen länge varit under press. Utan extern chock kunde dock systemet lappas och lagas.

Men så skedde det tredje misstaget: statsmakternas kompletta underskattning av den ansträngning som migrationskrisen innebär. Dels går de vildvuxna regelsystemen i baklås, dels måste en byråkrati beroende av att medborgaren lyder hantera en stor mängd personer som inte (ännu) tuktats av välfärds- och regleringsstatens byråkratiska disciplin. Ett exempel på system som gått i baklås är bostadsmarknaden, där en sedan länge pågående överreglering förhindrar att överkomliga bostäder byggs i behövlig takt. Ett exempel på frånvaro av lydnad är socialförsäkringssystemet, där det tycks vara svårt att kombinera reglerna om bistånd och försörjningsstöd med den implicita förutsättningen att dessa stödsystem inte överutnyttjas. Resultatet är förvaltningskrisen, som inte är plötslig, utan varit i vardande länge. Den har endast blivit akut genom migrationschocken.

Den förste och hittills veterligen ende som på ett övertygande sätt beskrivit den externa chockens följder, är Tino Sanandaji. I sin bok Massutmaning beskriver han de ofantliga problem som välfärds- och regleringsstaten står inför, och visar hur illa rustad den svenska byråkratin är för att hantera krisen. Sanandajis problembeskrivning torde numera vara accepterad, men den närmast brutala initiala reaktion han fick utstå visar hur omedveten stora delar av den politiska allmänheten är om förutsättningarna för en fungerande välfärds- och regleringsstat.

På ett djupare plan kan de totalt avvisande reaktionerna från personer som ofta inte ens läst boken också tas som tecken på en omedveten insikt om hur skört systemet är: det får inte finnas massiva problem, eftersom massiva problem medför att hela korthuset rasar. Underskattningen av den omfattande migrationens följder (förvärrad bostadsbrist, begynnande fördelningsstrider, ännu mer akuta problem med lärarförsörjningen) parades med att man blundade för de sjukdomssymptom som redan vid bokens publicering och dessförinnan var fullt synliga. Krisens omfattning kan mycket väl innebära att hela vår nuvarande föreställning om regleringsstatens möjligheter måste omvärderas.

Han kunde iaktta från nära håll hur den kriminella subgruppen bland migranterna tog över parker och torg som tidigare fyllt viktiga funktioner i stadens liv.

Nu är Sverige inte ensamt om att ha misskött sin allmänna förvaltning, och inte heller om att ha underskattat migrationens följdverkningar, även om Sverige kanske blundat särskilt hårt. Det närmast jämförbara landet är Tyskland. Problemen både på det byråkratisk-tekniska planet och med att få en nykter problembeskrivning accepterad förefaller vara desamma där som här.

Borgmästaren i staden Tübingen, den gröna politikern Boris Palmer, invände ganska tidigt under migrationskrisen mot Angela Merkels käcka ”Wir schaffen das”. ”Wir schaffen das nicht” skrev han under sommaren 2015.

Som kommunpolitiker stod han med uppgiften att finna boenden för alla nyanlända och såg på nära håll hur byggregleringar förhindrade lämpliga lösningar för att på kort tid skapa husrum för tusentals personer i en kommun med redan mycket höga bostadspriser. Han var tvungen att hantera ordningsproblemen när olika kulturer och ideal trängdes på liten yta. Han kunde iaktta från nära håll hur den kriminella subgruppen bland migranterna tog över parker och torg som tidigare fyllt viktiga funktioner i stadens liv. Regelmassan var för stor och inom sig motsägelsefull, nykomlingarna för många och inom sig för olika för att den kommunala förvaltningen skulle mäkta med.

På ett liknande sätt som Sanandaji angreps Palmer omedelbart som rasist. När han i fjol publicerade sin bok: ”Wir können nicht allen helfen” (Vi kan inte hjälpa alla), betecknades den av meningsmotståndare som överdriven, svartmålande och rasistisk redan innan de rimligen kunde ha läst boken. På samma sätt som i Sverige tycks det i Tyskland vara skralt med insikt om regleringsstatens inherenta förutsättningar.

Vägran att erkänna problemen träffar dock inte bara migrationen. I Sverige tycks förvaltningskrisen ännu inte ha blivit föremål för fokuserad behandling i bokform. Här skiljer sig Tyskland från Sverige: den tidigare borgmästaren i München och ordföranden i Deutscher Städtetag (motsvarande Sveriges kommuner och landsting), socialdemokraten Christian Ude, har publicerat boken Die Alternative, oder: Macht endlich Politik! (Alternativet, eller: gör äntligen politik!). I boken tar han ett brett grepp och talar inte bara om migrationskrisen, utan också om politiktrötthet och politikerförakt samt om förvaltningens svårigheter att pålitligt leverera förväntade tjänster till en befolkning som i tilltagande grad inte vill låta sig tuktas av byråkratin.

På ett helt annat sätt än Sanandajis och Palmers böcker är Udes bok tydligt partipolitisk: han ser problemen från den traditionella socialdemokratiska synvinkeln. Men problemen känns väl igen från den svenska debatten. Bygglovsärenden som går i baklås för att förvaltningens beslut rutinmässigt överklagas eller trots erbjudande om samråd blir föremål för politiska strider först efter det att besluten fattats. Medvetenhet i befolkningen om allsköns rättigheter, men dåligt utvecklat sinne för skyldigheter. Politiker som låtsas att det inte finns något alternativ till den förda politiken, och som därmed förhindrar de debatter som är förutsättning för en rationell politik. Läser man Ude, får man känslan av att även en förvaltning som söker dialog med medborgaren i tilltagande grad har svårt att hitta någon motpart. Medborgaren hör bara av sig när vederbörande är missnöjd.

Välfärds- och regleringsstaten har dragit växlar för vilka det saknas täckning på medborgarens konto.

I den utsträckning som Palmer och Ude beskriver problem som också är svenska – enligt min mening i stor utsträckning – målas alltså i denna triologi från Sanandaji till Ude en mörk bild. Välfärds- och regleringsstaten har dragit växlar för vilka det saknas täckning på medborgarens konto. Man har underskattat eller inte velat se skörheten i de befintliga systemen. Man har underskattat problemet att hantera tiotusentals människor som inte är fostrade i den välfärds- och regleringsstatliga disciplinen. Läget är akut.

Ändå slutar alla tre sina böcker optimistiskt. Sanandaji presenterar en lista med förslag, där utbildning är central. Palmer skriver att man med kreativitet kan hantera de värsta krockarna mellan reglerna, men tillägger också att denna kreativitet är beroende av att 2015 års stora våg av migranter inte upprepas. Ude anser att det finns ett sug efter politik i befolkningen som skulle frigöras om politiken var öppen avseende de målkonflikter inför vilka vi står.

Jag är för egen del inte övertygad om att någon av dem har helt rätt. Stora satsningar på utbildning av det slag Sanandaji föreslår torde kräva fokus på utbildning av nyanlända, samtidigt som skolorna redan har svårt att hitta behöriga lärare. Palmers hopp på förvaltningsteknisk kreativitet förutsätter ett val mellan regler som följs och regler som inte följs som torde underminera tilltron till rättsstaten. Udes förhoppning att politisk energi skulle frigöras bara riktig politik bedrivs igen, motsägs av att medborgaren själv skapat nuvarande situation.

Staten måste krympa och allmänheten acceptera ett mindre reglerat och därmed mindre förutsägbart och hårdare liv.

Mitt intryck är att krisen endast kan bemästras och välfärds- och regleringsstaten bevaras om det allmänna tar tillbaka givna löften: välfärdsstaten måste minska till omfattningen (det allmänna kan inte ta hand om allt som är behjärtansvärt) och regleringarna måste minska till antalet. Varje enskilt löfte att förbättra samhället med byråkratiska medel kan i och för sig motiveras, men summan av alla löften kan inte längre hanteras. Staten måste krympa och allmänheten acceptera ett mindre reglerat och därmed mindre förutsägbart och hårdare liv, om kärnan av förvaltningsmässig pålitlighet ska kunna återupprättas. Med andra ord måste det allmänna och väljarna lära sig prioritera: staten är mycket stark när den kan fokusera, men mäktar inte när dess krafter sprids över alltför stora områden.

Väljarkåren är dock för oenig för att en prioritering ska kunna ske i en handvändning. Det parti som utpekar områden i livet från vilka staten helt ska dra sig tillbaka kommer att förlora röster. I det missnöje som kommer att uppstå när givna löften tas tillbaka riskerar populistiska partier att bli än starkare. Det kan mycket väl hända att försöket att stärka staten genom att minska den är politiskt omöjligt att genomföra.

Då återstår endast en minskning genom att myndighetsgrenar slutar fungera, eller med andra ord genom kollaps. En sådan kollaps skulle vara mycket farlig: det är alls inte uteslutet att Sverige skulle få uppleva grekiska förhållanden. För den som är övertygad om välfärdsstatens förträfflighet innebär det en risk att vi i slutändan står utan välfärdsstat: en reglerad reträtt är bättre än en snabb förlust. Egentligen borde det finnas utrymme att från olika politiska utgångspunkter komma överens om hur staten ska kunna minskas och därigenom stärkas.

Hoppas kan man ju alltid.