Välfärdsfrågan som migrationskommittén duckade

Katapultstolen har den kallats, justitieministerposten i socialdemokratiska regeringar. Sten Wickbom fick dock fyra år. Han rekryterades av Olof Palme, men avgick sedan storspionen Stig Bergling lyckats fly under en obevakad permission 1987.

Historien har sina gemensamma drag med Transportstyrelseskandalen. Bergling borde inte lämnats utan tillsyn, ansåg Wickbom, men i justitiedepartementet var det känt – i vilket fall på tjänstemannanivå – att så skedde.

Efter några år som landshövding hemma i Kronoberg slog 1990-talskrisen till med full kraft, och Wickbom blev inkallad för att leda den förvaltningspolitiska kommissionen. Som namnet antyder behandlade den en bredd av frågor: det var alltifrån chefstillsättningar till bidragsfusk.

Transfereringarna ökar stadigt, konstaterade kommissionen i en rapport. När ”stadigt” skulle definieras var det med diagram över antalet förtidspensionerade. De hade fördubblats på åtta år. Kostnaderna för socialbidragen, som ekonomiskt bistånd då kallades, hade under 1990-talets första hälft stigit med 240 procent.

Det fanns att göra för Wickboms kommission, och problemen öppnade upp för mer genomgripande reformer. Ett av förslagen som debatterades under 1990-talet, och som kommissionen tittade på, var medborgarkonton. Tanken var att omfördela livsinkomster i stället för att löpande omfördela årsvisa inkomster. Det skulle göras genom tvångssparande på ett personligt kopplat konto – det vill säga som premiepensionen – med skillnaden att ersättningar skulle tas från kontot vid till exempel arbetslöshet.

Nyligen lanserades idén på nytt av nationalekonomen Stefan Fölster. I Timbro-rapporten ”En rättvis och enkel inkomstförsäkring” förklarar han tillsammans med medförfattaren Robert Gidehag problemet som att det går för snabbt att som ny på arbetsmarknaden kvalificera sig till de högre ersättningsnivåerna.

Om det var 1990-talets ekonomiska kris med stora budgetunderskott och många i bidragssystemen som var debattens utlösande faktor då, är det nu flyktingkrisen och svårigheten för många nyanlända att komma i arbete som åter aktualiserat diskussionen om vilka principer som ska ligga till grund för socialförsäkringssystemen.

I förra veckan överlämnade en annan socialdemokratisk justitieminister, Morgan Johansson, den migrationspolitiska kommitténs förslag. En av de frågor som har diskuterats i kommittén är om nyanlända ska kvalificera sig till välfärden. Förslag på det temat lyste dock helt med sin frånvaro i kommitténs betänkande, vilket på presskonferensen fick sin förklaring.

– När jag kunde konstatera att vi inte kunde nå någon hel majoritet för betänkandet plockade jag bort dem, och beslöt att vi skulle svara på de frågor regeringen hade ställt upp i direktiven, sa Thomas Rolén, kammarrättspresidenten som hållit i kommitténs ordförandeklubba.

Det började med flyktingkrisen

I april 2016 gjorde Annie Lööf politisk comeback från sin första föräldraledighet. Väl tillbaka på jobbet var en av de första sakerna hon gjorde att kalla till presskonferens i riksdagens presscenter.

– Vi vill slå vakt om rätten att söka skydd men väljer att inte ge samma förmåner, sa hon med stapeldiagram över migrationens kostnader som kuliss.

Förslaget var att etableringsersättningen för nyanlända skulle göras om till etableringslån, villkoren skulle vara detsamma som för studenternas CSN-lån. Inför Centerpartiets partidagar i Karlstad tre år senare skrev partistyrelsen i ett förslag att nyanlända ska kvalificera sig till välfärden genom arbete.

”Det ökar drivkrafterna att komma i arbete, sänker kostnaderna och tydliggör att asylrätten handlar om att erbjuda skydd, inte förmåner” gick att läsa i förslaget som Martin Ådahl, partiets arbetsmarknadspolitiska talesperson, ansvarade för.

”Om vi stänger igen möjligheten för människor att betala tillbaka gör vi dem en dubbel otjänst.”

När Smedjan når honom per telefon beskriver han utvecklingen i partiet som att en ökad insikt växte fram. Kontraktet med nyanlända behövde förtydligas för att upprätthålla förtroendet för trygghetssystemen. Men också för att vända migrationsdebatten.

– Jag tycker att man för legitimiteten i systemet ska skapa mycket tydligare koppling mellan ersättningar och arbete.

– Om vi stänger igen möjligheten för människor att betala tillbaka gör vi dem en dubbel otjänst. Inte bara hindrar vi dem från att betala tillbaka för vad de fått, vi lägger också skulden för kostnaderna på de som kommer hit. Ett sätt att vända debatten om invandring och flyktingströmmar är att under kontrollerade former låta flyktingar visa att de själva kan betala tillbaka till de välfärdsstater som gett dem skydd, säger Martin Ådahl.

Att nyanlända ska kvalificera sig till välfärden är en princip som framför allt Moderaterna har fyllt med innehåll. Föräldrapenning, garantipension, flerbarnstillägg och sjukpenning skulle begränsas för alternativt skyddsbehövande och deras anhöriga, vilket en majoritet av nyanlända hör till. Det skrev Johan Forssell, som då var migrationspolitisk talesperson, i en riksdagsmotion hösten 2017.

I dag är det Maria Malmer Stenergard som har ansvar för migrationsfrågorna i Moderaterna.

– Det är en jätteviktig fråga för oss av flera skäl, säger hon och nämner bland annat pullfaktorer – mindre generösa välfärdsförmåner ska få färre att söka sig till Sverige – men hon ser det också som en rättvisefråga:

– Jag upplever att svenskar från höger till vänster har en rätt stor förståelse för att vi behöver ha ett trygghetssystem som fångar upp dem som behöver fångas upp, men det finns också en utbredd uppfattning att alla måste göra sitt allra bästa för att bidra. Annars kommer det inte hålla ihop, säger Maria Malmer Stenergard.

Socialdemokraternas motstånd

Till skillnad från 2016, när Annie Lööf riktade kritik mot kostnadsutvecklingen, är Centerpartiet i dag i en position att påverka regeringen som budgetpartner.

– Jag hörde någon gång ”Ni har ju ingenting om integration i januariavtalet!” och jag var nästan i färd med att säga ”Allt i januariavtalet handlar ju om integration och i synnerhet de centrala delarna”, säger Martin Ådahl på frågan om vad som nu genomförs.

– De viktigaste reformerna är de som förbättrar efterfrågan och matchningarna på arbete. Det som så att säga gör att människor kan börja betala in till välfärden.

I samtalet återkommer han hela tiden till att en förutsättning för att nyanlända ska kunna betala tillbaka är att arbetsmarknaden fungerar. Martin Ådahl listar punkter i januariöverenskommelsen: arbetsrätten, skatterna, etableringsjobben, reformeringen av Arbetsförmedlingen och så ett intensivår där nyanlända får kombinera SFI och praktik.

Etableringslånen eller andra åtgärder som skulle förtydliga kravet på kvalificering till socialförsäkringssystemet nämns inte. Ett skäl till att sådana förslag saknas i januariöverenskommelsen är såklart partierna på andra sidan förhandlingsbordet, Socialdemokraterna och Miljöpartiet – två starka skäl till att kvalificering till välfärden också lyste med sin frånvaro i betänkandet från den migrationspolitiska kommittén.

”I en migrationssituation kan man däremot inte förväntas kvalificera sig till någon grundtrygghet direkt när man kommer hit.”

Ursula Berge, som är samhällspolitisk chef på Akademikerförbundet och dessförinnan har en lång bakgrund inom socialdemokratin, menar att frågan i grund och botten handlar om hur man ser på de mest grundläggande skyddsnäten.

– Hela det generella välfärdssystemet bygger på att man ska kvalificera sig till olika typer av trygghetssystem, men den kvalificeringen handlar inte om grundläggande trygghet. När man kommer ut i arbetslivet ska man givetvis få tillgång till inkomstbaserad föräldraförsäkring och sjukförsäkring först när man har en upparbetad sjukpenninggrundande inkomst (SGI). I en migrationssituation kan man däremot inte förväntas kvalificera sig till någon grundtrygghet direkt när man kommer hit.

Hon ställer sig kritisk till de förslag som kommit under de senaste åren från C- och M-håll, men framhåller att det under samma tid faktiskt genomförts en rad begränsningar i socialförsäkringssystemet.

– Föräldraförsäkringen gjordes nyligen om just för att man inte ska kunna komma hit med tre barn som redan är födda och stapla 14 månader av föräldradagar på varandra. Till skillnad från tidigare får man rätt till ett visst antal föräldradagar utifrån vilka åldrar som barnen är i. Situationen som vi hade tidigare som har varit lite stötande, och dessutom bidrog till att försena nyanlända kvinnors arbetsmarknadsinträde, har satts in spärrar för, säger Ursula Berge.

Behovet av en ny socialförsäkringsreform

När Smedjan talar med nationalekonomen Stefan Fölster för han ett liknande resonemang om grundtrygghet som Ursula Berge, men hans kritik av Moderaterna och Centerpartiets respektive förslag är andra.

– Moderaterna och Centern har etablerat en rimlig princip att man ska kvalificera sig till välfärden, men sen är förslagen i sin helhet för plottriga. De ger heller inte den effekten som man vill ha i någon större utsträckning, säger Stefan Fölster och fortsätter:

– I värsta fall kan konsekvenserna bli orimliga och kontraproduktiva, som när det gäller den svåra avvägningen att man å ena sidan hela tiden vill dra ner på ersättningar tidigt under arbetslivet, men å andra sidan inte försämra villkoren för små barn. Om dessa tvingas bo i de mest utsatta områdena, där det redan är för många barn med olika utmaningar, då bäddar vi för framtida integrationsproblem, brottslighet och allt det som vi redan ser.

Problembilden i Timbro-rapporten ”En rättvis och enkel inkomstförsäkring” är dels att en för stor del av inkomstökningar försvinner i skatter och avtrappade bidrag. Medianpersonen som går från arbetslöshet till arbete ökar endast sin inkomst med 50 kronor före skatt per intjänad hundralapp, då ersättningar försvinner när personen kommer i arbete. Dels att det är för lätt att snabbt kvalificera sig till höga ersättningar.

Den största skillnaden gentemot dagens system i Stefan Fölsters och Robert Gidehags förslag är att i stället för att låta den senaste inkomsten vara grundande för ersättningar, skulle den garanterade ersättningen öka i takt med sammanlagda tidigare inbetalningar. Till viss del skulle ersättningen, till skillnad från i dag, betalas in på ett personligt socialförsäkringskonto som sedan skulle betalas ut utöver grundersättningen vid arbetslöshet eller sjukdom. På så sätt ökar kvalificeringsgraden in i socialförsäkringarna, och med ett personligt konto upprätthålls också en annan självrisk i systemet än i dag.

”Då uppfattas det lätt som diskriminerande enligt EU:s regelverk”

Tanken är densamma som under 1990-talets diskussion om medborgarkonton: i stället för att din senaste inkomst ska avgöra din ersättningsnivå, kvalificerar du dig successivt till högre ersättningar. Det som aldrig betalas ut blir ett tillskott på pensionen.

Verkligheten har förändrats

Maria Malmer Stenergard invänder inte direkt mot den kritik som Stefan Fölster lyfter mot Moderaternas förslag, att de skulle vara för avgränsade och begränsade. Tvärtom menar hon att det fanns flera problem med Moderaternas förslag från 2017.

– I migrationspolitiska kommittén lät vi sekretariatet utvärdera de här förslagen noggrant, och det fanns en problematik i att det inte är så lätt att justera enskilda ersättningsnivåer, för då uppfattas det lätt som diskriminerande enligt EU:s regelverk givet att vi har så många förmåner kopplade till bosättning snarare än kvalificering.

– Då landade vi i slutsatsen att hela regelverket behöver ses över, och därför säger vi så här om full tillgång till bidragsförmåner, det här är då från vårt yttrande: ”ska enbart erhållas genom eget arbete eller laglig bosättning i landet och därför bör en större reform göras av ersättningarna i socialförsäkringssystemet så att dessa i större utsträckning ersätts av en arbetsbaserad utformning”.

”Jag tycker det är högst rimligt att hålla den här dörren öppen, inte minst för Socialdemokraterna.”

En socialdemokrat som välkomnar kvalificering till socialförsäkringar är Widar Andersson, som är chefredaktör på S-märkta Folkbladet. Han menar att det alltid har funnits en diskussion inom socialdemokratin om å ena sidan kvalificering och å andra sidan generell välfärd.

– Den där diskussionen finns alltid med, men utifrån den situation som finns i Sverige nu efter de 20 senaste åren med väldigt hög invandring, och så många människor som befinner sig väldigt långt ifrån arbetsmarknaden och går rakt in i socialförsäkringarna, är fallet i en annan dager, säger han.

– Jag tycker det är högst rimligt att hålla den här dörren öppen, inte minst för Socialdemokraterna, säger Widar Andersson och tänker efter några sekunder:

– Ja, hela den här historien med socialförsäkringarna och hur de byggdes upp utifrån den diskussion som fanns på 1960-talet. Det tycker jag är förpliktigande. Det vill säga: det här är inga bidrag som man slänger runt sig hursomhelst, utan det är just försäkringar och ersättningar som bygger på att man är med och bidrar, och har byggt på att människor har bott här och gjort det under en lång tid.

Notan hamnar hos kommunerna

– Det finns en ny och mycket klok utredning, säger Martin Ådahl och syftar på ”Utredningen om en ny arbetslöshetsförsäkring för fler, grundad på inkomster”.

Ett av förslagen är att dagens arbetsvillkor ska ersättas av ett inkomstvillkor. Det vill säga, i stället för att inarbetad tid ska avgöra om du har rätt till a-kassa är det den inarbetade inkomsten.

”Vi andra som har varit medlemmar 20 år – är inte detta orättvist?”

Stefan Fölster tycker utredningen tar små steg mot tydligare kvalificering.

– Att knyta a-kassa bättre till inkomst snarare än dagens arbetskrav är ett litet steg åt det hållet.

Ursula Berge är mer kritisk, även om hon inte helt vill avfärda förslaget då remisstiden fortfarande är öppen.

– Vi fick en hel del medlemsreaktioner i våras då vi välkomnade förändringen av medlemsvillkoret som regeringen införde den 1 april, som innebar att väldigt många människor valde att gå med i a-kassan, och kunde kvalificera sig till full a-kassa på bara tre månader. ”Vi andra som har varit medlemmar 20 år – är inte detta orättvist?” invände vissa, säger Ursula Berge och fortsätter:

– Jag tycker inte det är särskilt mycket av ett free rider-system. Tvärtom handlar det om att a-kassan till sin konstruktion blir starkare ju fler som är medlemmar. Tilläggas kan också att om dessa personer inte får ersättning av a-kassan, kommer de förmodligen få ersättning ur något annat system, som det kommunala försörjningsstödet.

Notan hamnar hos kommunerna, men frågan är om vi inte redan är där. Försörjningsstödet är det yttersta skyddsnätet, och även om socialförsäkringar som a-kassan skulle få tydligare inslag av kvalificering kvarstår att många aldrig får skäl att sluta någon medlemskap, eftersom de står för långt ifrån arbetsmarknaden. Enligt Socialstyrelsen fick drygt 202 000 hushåll ekonomiskt bistånd någon gång under 2019, vilket motsvarar ungefär vart tjugonde hushåll.

– Det var aldrig socialtjänstlagens intention. Intentionen är att det ska vara ett system som är det sista skyddsnätet när inga andra system täcker, som ska utgöra en skälig levnadsnivå. Det ska vara en tillfällig hjälp, och för många är det ingen tillfällig hjälp. I dag är det enda skälet för hälften av de som erhåller försörjningsstöd att de inte har ett jobb, så var det inte tänkt och så bör det inte vara, säger Ursula Berge.

Widar Andersson menar dock att verkligheten håller på att förändra förutsättningarna, även när det gäller de mest grundläggande skyddsnäten. Han tar Norrköping, kommunen där han själv är verksam och där S-profilen Lars Stjernkvist är kommunstyrelsens ordförande, som exempel. Även om Socialdemokraterna inte själva erkänner att de stramar åt försörjningsstödet, sker det ändå.

– Här har vi en rätt omfattande debatt, där man försöker strypa åt försörjningsstödet från den ansvariga förvaltningen och nämndens politiker, utan att någon talar klarspråk. Vi får utskick från nyhetsbyrån Siren, och bara under sommaren har vi fått ett 100-tals ärenden, då mängder av människor som erhåller försörjningsstöd blivit inkallade och fått veta att de måste sänka sin hyra.

– Att kraven stramas åt pratar man inte öppet om, utan det blir ett slags nyspråk där varken politiker eller förvaltning erkänner att poängen är att man vill bli av med dem. Så de flyttar och vänder sig till socialkontoret i en annan kommun. Det vore oerhört mycket bättre om det tillsattes en ordentlig utredning och genomlysning av de här bidragssystemen.

Tanken känns igen från Sten Wickboms förvaltningspolitiska kommission. ”Av allt detta blev i stort sett intet”, sammanfattade ämbetsmannen Inga-Britt Ahlenius krasst arvet efter den i mitten av 00-talet. Reformer av bidrag och socialförsäkringar, liksom principiella frågor som ämbetsmannarollen, begravdes i utredningar.

Migrationspolitiska kommittén ändrade inte på det, men flyktingkrisen har gett 90-talets frågeställningar relevans igen.

Läs också: Alla vägar bär till thaikiosken
Lyssna på: 125: ”Arbetslinjen gick förlorad i migrationen”

Läs fler av Smedjans fördjupande reportage