Vad ska vi med en e-krona till?

När vice riksbankschef Cecilia Skingsley år 2016 ställde frågan: Borde Riksbanken ge ut e-kronor? var hon tidigt ute. Ett tag talades det om att Sverige kunde bli världens första land att introducera en e-valuta. Så blev det inte. Först ut var Bahamas som i oktober 2020 lanserade sin digitala sanddollar. 

Men Riksbanken har fortsatt att driva frågan om att införa en e-krona. Varför är de så angelägna? Bakgrunden är  en fallande kontantanvändning. När sedlar och mynt ersätts av kort och Swish sker en övergång till digitala betalmedel. Men det innebär också att allt fler överger pengar utgivna av Riksbanken till förmån för så kallade affärsbankspengar. Att det är skillnad på pengar och pengar är något de flesta av oss aldrig tänker på. Så vad spelar det för roll?

Riksbanken argumenterar så här: statliga pengar är ”riskfria pengar”, och om folk inte använder vanliga kontanter måste ett slags ”digitala kontanter” införas. Dessutom spelar centralbankspengar en viktig roll för ”förtroendet för penningsystemet i sin helhet”. Större delen av penningmängden är visserligen skapad av privata banker, men att affärsbankspengarna är konverterbara till riksbankspengar ökar förtroendet för dessa. Och dessutom skulle en e-krona kunna stärka betalningssystemets motståndskraft, genom att utgöra ett parallellt betalningssätt.

Anders Ögren är professor i ekonomisk historia vid Uppsala universitet, med monetär historia som sin specialitet. Han har svårt att förstå argumenten för en e-krona. 

– Redan när jag hörde talas om det här 2017 så tänkte jag, ”fattar de inte att de redan har en e-krona?”. De kör ju inte ut lastbilar med sedlar och mynt till bankerna, det är ju bara en bråkdel av det hela. 

Fysiska sedlar och mynt utgör nämligen en mycket liten del av den totala mängden riksbankspengar. Den absoluta majoriteten är elektroniska kronor som lånas ut till bankerna, det är bara det att allmänheten inte har direkt tillgång till dem. Utöver detta finns de elektroniska affärsbankspengar som skapas av privata banker. Kontanter utgör i storleksordningen endast en procent av de pengar som används som betalningsmedel.

Men att kontanter inte dominerar betalningarna är inget nytt fenomen, menar Anders Ögren. Historiskt sett har man använt sig av skuldsedlar som växlar eller betalat på krita. Under 1800-talet användes privatbanksedlar och på 1900-talet växte betalningsmedel som checkar och postväxlar fram. 

– Om man tittar på de breda penningmängderna så är de pengar som ges ut av centralbanken en väldigt liten del av det hela och så har det varit längre. 

År 1903 fick Riksbanken sedelmonopol. Då förbjöds de privata bankerna att ge ut sedlar. Argumentet var att öka stabiliteten i det monetära systemet. Anders Ögren ser likheter mellan hur Riksbanken resonerar idag och hur det lät då.

– Riksbankens pengar ansågs vara säkrare och samma argument förs fram idag. Stefan Ingves har till och med tagit upp privatbankssedlarna som exempel och hävdat att de var instabila. Men det var de inte alls. 

Det är inget som säger att det skulle vara mer instabilt om bankerna ger ut sedlar än om de tar emot insättningar, menar Anders Ögren. 

Fyra år senare, 1907, inträffade en bankkris. En bidragande orsak var att riksbankssedlar ersatt privatbanksedlarna och att den kraftigt ökade mängden riksbankssedlar hamnade i bankernas reserver och möjliggjorde för bankerna att öka sin utlåning vilket medförde större risker. När en internationell kris sedan drabbade Sverige så fick de banker som drastiskt ökat utlåningen och tagit för stora risker problem. Fyra banker gick i konkurs och ytterligare sexton behövde kapitaltillskott i olika former för att klara krisen, av totalt 79 banker.

– Jag säger inte att krisen berodde på hur privatbankssedlarna avskaffades, men fallet blev större, säger Anders Ögren.

***

Det är värt att förtydliga att något beslut om att införa en e-krona ännu inte har fattats. Betalningsutredningen, som slutredovisades den 31 mars i år “ser i dag inte tillräckligt starka samhällsbehov av att Riksbanken ger ut en e-krona”, men menar ändå att Riksbanken bör fortsätta att utreda förutsättningarna för att införa en sådan och redan under nästa år återkomma med en ny bedömning. Från politiskt håll tycks intresset relativt svagt. Men riksbanksdrömmen om statliga digitala valutor, eller så kallade CBDC:s (central bank digital currencies) har nu spritt sig till större delen av världen. Inom Eurozonen talas om att införa en digital euro – frågan är när, inte om. Och pilotprojekt pågår i flera länder, däribland Kina, vars e-yuan är avsedd att nå större delen av landet under 2023.  Så frågan är om Sverige kan välja att avstå?

En bidragande orsak till centralbankernas intresse för CBDC:s är framväxten av privata digitala valutor. Cecilia Skingsley arbetar i dag för centralbankernas samarbetsorganisation Bank for international settlements (BIS), som driver frågan om utveckling av CBDC:s. Hon har beskrivit det som att den verkliga tankeställaren kom när Facebook gick ut med att företaget avsåg att lansera en egen valuta. Johan Schmalholz, rådgivare inom e-krona enheten på Riksbanken, instämmer.

– Om big tech börjar lansera egna pengar som är gränsöverskridande och inte tar hänsyn till nationsgränser så ställer det den rådande samhällsordningen på sin spets. Nationalstaten med sitt monopol på utgivning av valuta utmanas.  

En maktkamp, med andra ord, mellan privata och statliga digitala pengar, även om Facebook lade ner sitt valutaprojekt efter att ha stött på regulatoriska problem. Men också mellan länder. Kommer Kina att vinna mark på den globala finansmarknaden om andra länder inte hänger på utvecklingen med CBDC:s? 

***

Så vilket problem är det som ska lösas egentligen? Förvånansvärt få CBDC-initiativ tycks vara drivna av särskilda användarbehov, enligt konsultfirman McKinsey. Det framförs bland annat att e-kronan ska öka tillgängligheten för dem som har svårt att använda digitala betalmedel; underlätta för dem som har svårt att få ett konto i en affärsbank; möjliggöra elektroniska betalningar utan att vara beroende av kommersiella banker eller betaltjänster och erbjuda digitala betalningar även offline vid strömavbrott eller om internetanslutningen inte fungerar.

Men hur skiljer sig det från betalningar med kort eller Swish? En e-krona är ju också digital och den kommer också att behöva uppfylla regler om kundkännedom och därmed vara svår att använda för den som inte har en giltig legitimation. Möjlighet att göra offlinebetalningar finns i viss utsträckning med dagens betalkort.  Och till sist: Visst skulle Riksbanken kunna runda bankerna genom att låta e-kronaanvändarna ha ett konto direkt i Riksbanken. Men det skulle kräva en omfattande organisation för att hantera miljontals kunder. Att man fastnar för en sådan lösning verkar osannolikt. Det är med andra ord inte alldeles lätt att begripa vad poängen skulle vara med en e-krona. Flera av dem jag talat med instämmer i det. Så här säger Richard Eriksson, som är ekonomisk analytiker på Svenska Bankföreningen.

– Du kanske känner dig lite frustrerad, tycker att ämnet är lite undanglidande, ”vad är grejen?”. Jag har ju följt det här sedan 2016 när jag själv jobbade på Riksbanken och jag undrar fortfarande ”Vad är grejen?”. Det är väldigt svårt att se poängen, vad det ska tillföra. 

Rickard Eriksson menar att e-kronan riskerar att bli skattepengar i sjön. 

– Det är som en modegrej. Men det förvånar mig att det blivit så stort i centralbanksvärlden. Centralbanker är inte den typ av organisationer som brukar hoppa på den senaste trenden.

Att staten har monopol på att ge ut sedlar innebär inte att den borde utveckla nya betalsystem, resonerar Rickard Eriksson.

– Att något är viktigt innebär inte att staten självklart är den bästa producenten. Ska staten producera mat? Det Riksbanken är bra på är penningpolitik och hantering av finansiella kriser. Men det är inte en organisation som är gjord för att vara konsumentvänlig i en massmarknad med miljoner användare.

Och för övrigt: Om man vill garantera att folk har tillgång till ett betalmedel som fungerar för alla, som backas upp av staten, som fungerar i en krissituation, och som dessutom ger ett gott skydd för den personliga integriteten – kan man inte bara få folk att fortsätta använda kontanter i stället?

– Det är ett väldigt rimligt alternativ att överväga om man utgår ifrån beredskapsfrågan. Det kanske är mest nytta för skattepengarna att subventionera kontantanvändningen med några miljoner om året snarare än att ge ut en e-krona.

I värsta fall skulle en e-krona kunna leda till en digital bankrusning.

Ett problem med att införa en statlig digital valuta är att den skulle kunna få stor effekt på banksektorn. I värsta fall skulle en e-krona kunna leda till en digital bankrusning. Om kunder i tider av finansiell oro enkelt kan flytta sina medel från kommersiella banker till ”riskfria” statliga pengar finns en risk att en eller flera banker helt enkelt dräneras på pengar.

– Vi är medvetna om den risken, säger Johan Schmalholz, på Riksbanken. 

Rent tekniskt finns det möjligheter att hantera den genom olika styrmedel, menar han. Till exempel skulle det kunna finnas ett tak på hur många e-kronor man får ha, eller avgifter, i tider av finansiell oro. Men ännu finns inga beslut tagna om hur en sådan lösning skulle kunna se ut.

Rickard Eriksson, Svenska Bankföreningen, vill inte överdriva riskerna för en bankrusning. Han pekar på att det var få som under den förra krisen utnyttjade möjligheten att flytta sina pengar till ett statligt konto genom Riksgäldsspar. Men risken måste hanteras och där har Riksbanken inte varit tydlig med hur man ska göra, menar han. 

– Om det kommer en finanskris så måste man ha en plan. Även om risken för en bankrusning till e-kronor är väldigt liten så är den väldigt allvarlig och man måste vara beredd på att hantera en sådan situation.

Vilka effekter e-kronan får beror på hur stort genomslag den får. Ett sätt att distribuera e-kronorna skulle kunna vara att exempelvis betala ut bidrag och skatteåterbäring med dem och därigenom se till att de används. Men om e-kronan å andra sidan blir alltför populär kan det få allvarliga konsekvenser för banksektorn. Än så länge tycks allmänheten hysa viss tveksamhet inför de CBDC-initiativ som lanserats. Nigerias eNaira har fått litet genomslag och även den kinesiska e-yuanen har stött på utmaningar. Ett hinder tycks vara tillit – litar medborgarna på motiven bakom de digitala valutorna?

***

Det finns de som menar att en e-krona skulle öka medborgarnas integritet. 

– Betalningar skulle kunna ha hög integritet jämfört med betalningar som man gör hos en kommersiell aktör där man får riktade erbjudanden beroende på sina köpmönster, säger Johan Schmalholz, Riksbanken. 

Samtidigt skulle en e-krona med största sannolikhet vara utformad så att Riksbanken agerar som central nod med uppgift att kontrollera de transaktioner som genomförs.

– Bankerna är åtminstone lite decentraliserade. Här skulle staten kunna se alla transaktioner vi gör. Det är klart att det är en integritetsfråga!

Anders Öberg pekar på Kina och hur möjligheten att spåra medborgarnas transaktioner förstärker det statliga rankingsystemet av medborgarna. Ju fler som använder den statliga digitala valutan, desto bättre kan regeringen kontrollera medborgarnas liv och ekonomiska tillgångar.

Ju fler som använder den statliga digitala valutan, desto bättre kan regeringen kontrollera medborgarnas liv.

”Så jag förstår varför Kina skulle vara intresserade. Varför skulle det amerikanska folket vara för det?” Neel Kashkari, chef för Minnesotas centralbank, är en av dem som pekat på de risker som en CBDC skulle kunna innebära: den ger stater möjlighet att övervaka alla transaktioner, beskatta konton direkt, och införa negativa räntor.

– Man får skilja mellan integritet och anonymitet, menar Johan Schmalholz. Det finns enligt lagstiftningen möjlighet att göra anonyma betalningar upp till 1 500 kronor. Men att centralbanken skulle gå utöver det och tillhandahålla ett fullständigt anonymt instrument till obegränsat belopp och obegränsat antal transaktioner, det är nog långsökt.

***

Rent tekniskt är det möjligt att tänka sig en lösning där man till exempel kan köpa ett kort på Pressbyrån för anonyma betalningar upp till en viss nivå. Men frågan är vilket politiskt intresse det finns för att bevara de anonyma betalningarna och verkligen göra e-kronan till ett slags digitala kontanter? Tvärtom har till exempel Agustin Carstens, chef för BIS, framhävt fördelen med att de statliga digitala valutorna, till skillnad från kontanter, ger stater absolut kontroll över att pengarna används på ett sätt som uppfyller de regler som lagstiftaren satt upp. Att en statlig e-krona skulle undantas de regler mot penningtvätt och finansiering mot terrorism som finns idag är med andra ord osannolikt. Vad kommer att väga tyngst: integritet eller brottsbekämpning? Det förbud mot anonyma kontantkort till mobiltelefoner som infördes förra året antyder det troliga svaret på den frågan. 

Men digitala centralbanksvalutor skapar inte bara möjligheter för stater att se vad vi använder våra pengar till, utan också att påverka hur vi använder dem. När Riksbanken nu genomför etapp tre av sin e-kronapilot är programmerbara pengar – möjligheten att skapa pengar för speciella ändamål – en funktion som undersöks. Programmerbarhet kan exempelvis ge möjlighet att styra hur offentliga bidrag används av mottagarna. Andra hoppas att programmerbara CBDC:s ska göra det lättare att införa någon form av medborgarlön. Kontrollerbara pengar ger en ny verktygslåda för såväl totalitära stater som sociala ingenjörer. Det behöver inte vara en dystopi idag. Men frågan är varför vi skulle vilja öppna upp för den risken imorgon?