En rättspolitisk skamfläck

”Situationen med en utbredd isolering av intagna i häkte är enligt min mening mycket allvarlig.”

När chefsjustitieombudsmannen nyligen offentliggjorde sitt utlåtande efter en flera år lång granskning av kriminalvården var kritiken svidande. Det är mycket sällan JO uttalar sig så skarpt om en offentlig verksamhet i Sverige. ”Utredningen i detta ärende visar att Kriminalvården inte tillgodoser intagnas lagstadgade rätt”, står det att läsa i ett utlåtande som bakom byråkratsvenskan döljer ett starkt missnöje.

Anledningen till JO:s kritik är tillståndet i svenska häkten. Kriminalvården har försummat sina skyldigheter att motverka att häktade får fysiska och psykiska men. Tiderna som icke dömda personer hålls inspärrade blir bara längre och Sverige uppfyller inte grundläggande krav på mänsklig behandling.

Sverige sticker ut som ett land där polis och åklagare har stora befogenheter under utredningen av brott.

Hur hamnade den humanitära stormakten Sverige här? Den svenska rättsstatens största spricka är ett resultat av decenniers av politisk senfärdighet och svaga mänskliga rättigheter.

Det finns en utbredd bild av Sverige som en välfungerande rättsstat som behandlar brottslingar milt. Anledningarna till detta är flera. Rättsskandalerna har varit få under de senaste åren och i många uppmärksammade mål blir påföljderna betydligt lägre än vad som skulle vara fallet i andra länder i Europa. Överklaganden och omprövningar är regel i större brottmål. Det offentliga ljuset träffar i stor del mycket rättssäkra system och milda tvångsmedel. Denna bild överförs i regel till de delar av rättssystemet som inte är lika synliga för allmänheten.

Den som jämför Sverige med liknande länder får snabbt en annan bild. Sverige sticker ut som ett land där polis och åklagare har stora befogenheter under utredningen av brott. Anhållande kan ske utan rättslig prövning i upp till fyra dygn, husrannsakan kan i vissa fall ske utan brottsmisstanke och åklagaren har vida befogenheter att själv besluta om tvångsmedel vid misstanke om brott. Några tydliga konstitutionella begränsningar av tvångsmedel saknas i svensk rätt. I betydande delar är brottsutredande verksamhet helt oreglerad.

Detta är en ordning som skulle ifrågasättas i de flesta jämförbara länder, och som tydligt går på tvärs med den bild som politiken målar upp. Där beskrivs inte sällan metoderna som polis och utredare har tillgång till som tandlösa. Inte på något område framstår den svenska ordningen dock som mer extrem än när det gäller möjlighet till häktningar.

En fördubbling av antalet häktade

Grundtanken bakom häktningar är enkel. Även om någon enbart är misstänkt, finns under vissa omständigheter stora behov att hålla personen inspärrad och avskild från samhället. På en åklagares yrkande kan en domstol besluta om att häktning ska ske i två veckor, medan utredningen pågår, om det kan misstänkas att påföljden inte stannar vid böter och om den misstänkte är över 15 år.

I dag kan detta kan detta upprepas ett obegränsat antal gånger. I teorin ska häktningsbeslut föregås av en proportionalitetsbedömning – överväger behovet av tvångsåtgärden de men som den enskilda riskerar. Det är dock mycket sällsynt att detta leder till att personer inte häktas.

Varje år fattas knappt 10 000 beslut om häktningar i Sverige. Detta kan jämföras med att omkring 4 500 personer avtjänar fängelsestraff på svenska fängelser. Vid varje givet tillfälle är omkring 2 500 personer häktade i landet, en fördubbling sedan början av 2000-talet. Av dessa är drygt hundra i åldern 15–17 år. En betydande andel av frihetsberövade personer i Sverige är alltså inte dömda för brott, utan är utsatta för vad som är tänkt som tillfälliga tvångsmedel.

– Jag anser att det i vissa avseenden är för lätt att häkta människor i Sverige. I de flesta fall står inte heller några alternativ till häktning till buds, givet hur våra rättegångar ser ut.

Det menar Fredrik Bergman, tidigare hovrättsassessor och chef på Centrum för Rättvisa, en stiftelse som arbetar med att stärka enskildas rättigheter. Han menar också att åklagare har stora möjligheter att häkta i dag.

– Hävdar åklagaren att utredningen kan komma att ta skada om inte personen häktas, så häktar man i regel. Det är som domare svårt att bedöma hur en utredning skulle påverkas om åklagarens yrkande inte vinner bifall. Det blir ofta väldigt schablonartade bedömningar av huruvida risker föreligger, det individuella fallet tillmäts inte alltid så stor vikt.

De långa häktningstiderna i Sverige bör också ses i ljuset av hur rättegångarna ser ut.

– De omfattande häktningarna har till stor del att göra med hur svenska rättegångar är utformade. I regel ska förhör hållas och bevis tas upp muntligen vid huvudförhandlingen, vilket gör att under långa utredningar är häktning det enda sättet att hindra att misstänkta ändrar sin utsaga och påverkar andra förhörspersoner. Det som sagts i inledande förhör kan inte alltid användas i huvudförhandlingen. I ett sådant system finns starka incitament att häkta, säger Bergman.

Omedelbarhetsprincipen, som den kallas, är grundläggande för den svenska rättegångsordningen. I den mån det är möjligt ska förstahandsutsagor användas, och givet att utredningarna blivit allt längre på senare år, växer också häktningstiderna.

Ett häktningsbeslut kan alltid överklagas till Hovrätten. En brottmålsadvokat som Smedjan talat med menar dock att denna möjlighet är illusorisk.

– Vill åklagaren häkta så blir det nästan alltid så. Restriktioner är regel. Att överklaga är meningslöst – jag känner inte till någon som vunnit framgång genom att överklaga ett häktningsbeslut. Det som är avgörande för att få ned isoleringen är att se till att utredningen rör sig framåt. Vi har som bekant ingen tidsgräns eller annan begränsning för att få ner tiderna, så är utredningen omfattande kan resultaten bli absurda, menar han.

Upprepad kritik mot isolering och långa häktningstider

En majoritet av dem som häktas sitter med restriktioner. Detta innebär i de flesta fall att kontakten med omvärlden är helt avskuren och att personen är isolerad i 22–23 timmar per dygn. I det fall rätten givit sitt tillstånd för restriktioner, är det upp till åklagaren att besluta om hur och när dessa används. Detta är den svenska statens absolut tyngsta tvångsmedel mot en enskild, och har kommit att bli kraftigt kritiserat.

I slutet på 1980-talet ratificerade Sverige två konventioner om tortyr. Europarådets antitortyrkonvention och FN:s konvention mot tortyr. Dessa behandlar båda liknande frågor, med utgångspunkt i avskaffandet av grym, kränkande behandling och bestraffning i Europa och resten av världen.

Isolering över 22 timmar per dygn över längre perioder är att betrakta som tortyr.

Det svenska självförtroendet var stort. Uppfattningen från den svenska regeringen var att ratificeringen av dessa inte ålade Sverige några förändringar alls. Sverige uppfyllde med råge konventionernas krav på att undvika kränkande behandling, menade man.

Internationella organ har varit av en annan åsikt.

Första gången Sverige fick internationell kritik mot bakgrund av dessa konventioner var 2003. Utifrån den praxis som utvecklats under 1990-talet ansåg Europarådet att restriktionsanvändningen i Sverige stred mot internationella standarder.

Restriktioner under längre tid, särskilt för unga, menade organisationen, ska enbart användas i exceptionella fall. Isolering över 22 timmar per dygn över längre perioder är att betrakta som tortyr. Det nuvarande svenska rekordet vad gäller häktningstid är 1 406 dagar, varav över 1 000 med fulla restriktioner, utan nämnvärd kontakt med omvärlden.

Liknande internationell kritik har återupprepats fem gånger under 2000- och 2010-talet från både FN:s tortyrkommitté och Europarådet. Nedslagen har handlat om alltför hög restriktionsanvändning, med isolering som följd, samt alltför långa häktningstider.

I samband med Barnkonventionens införande i svensk lag uppmanade också FN:s Barnrättskommitté Sverige att genast se över isoleringen av minderåriga. Trots att lagen infördes, har regelverket inte ändrats på många år.

– Restriktionerna används alldeles för slentrianmässigt idag, menar Fredrik Bergman. Det är uppenbart att häktning är skadligt för den tilltalade. En person som suttit häktad i sex månader är en annan person efteråt. Redan efter ganska korta tider är påverkan stor.

– Systemet med restriktioner är också märkligt. Domstolen ger åklagaren rätt att använda restriktioner i häktet, men beslutar inte om deras innehåll.

Av Justitieombudsmannens granskning framgår att restriktionsanvändningen ökat under de senaste åren. Från knappt 5 000 frihetsberövanden med restriktioner 2016, var antalet 2018 över 6 000. Av dessa var över 80 procent isolerade, i strid med ovan nämnda konvention.

Bättre i övriga Norden

Brott mot internationella konventioner, grova rättighetsöverträdelser och otillräckliga begränsningar av statens kraftigaste maktmedel. Det hör inte till vanligheterna att Sverige som stat anklagas för sådant. Men är det ofrånkomligt, även i en rättsstat?

Övriga länder i Norden har tidigare fått kritik liknande den som riktats mot Sverige. Danmark och Norge hade i början av 2000-talet liknande regelverk som det svenska, men genom reformer minskade användningen av häktningar och isoleringen av intagna dramatiskt. Samtidigt upphörde kritiken från FN och Europarådet. Bedömningen bland åklagare har varit att ändringarna heller inte försvårat det brottsbekämpande arbetet.

I dag är det i Danmark, Norge och Finland ovanligt med isolering i över fyra veckor, och längre häktningstider kräver dispenser som ges vid särskilt allvarlig brottslighet. Ett antal alternativ till häktning står också till förfogande, något som helt saknas i svensk rätt. Varför står då Sverige kvar vid sitt kritiserade system?

– Politiken har det största ansvaret, men det skulle även vara tacksamt om Högsta domstolen tog upp och prövade hur man ska göra bedömningen och hur regelverket stämmer överens med den enskildas rättigheter. Det finns väldigt lite prejudikat, trots att antalet häktningsmål är stort, säger Fredrik Bergman.

Regeringen föreslår lagändring

”Mot kriminella sätter vi hårt mot hårt”. Uttalandet är justitieminister Morgan Johanssons (S), men skulle i stort sett kunna vara från vilken företrädare för ett riksdagsparti som helst.

Sällan har debatten om kriminalitet varit lika het i Sverige, och sällan har stödet för hårdare tag varit större. Till skillnad från juridiken måste politiken hantera en snabbt skiftande opinion.

Inrikesminister Mikael Damberg (S), med ansvar för rättsväsendet och polisen, avböjer att kommentera kritiken av de långa häktningstiderna närmare för Smedjan. Han låter dock hälsa genom sin pressekreterare att möjligheten till häktning är ett värdefullt verktyg vid utredningar, särskilt av grövre brottslighet, och att regeringen inte har några avsikter att reformera systemet generellt. Samtidigt betonar han dock att det är viktigt att Sverige uppfyller sina internationella åtaganden. Delar av den internationella kritiken kommer också att tillmötesgås i ett nytt lagförslag.

”Man borde absolut göra om systemet […] jag är dock skeptisk till hur snabbt det kan ske i dagens politiska klimat”

Regeringen tillsatte 2015 en utredning för att se över det svenska systemet med häktningar, vilket mynnade ut i en lång rad förslag från den särskilda utredaren Inger Söderholm. I februari i år lades några av dessa fram i en lagrådsremiss som så småningom ska läggas fram för riksdagen. Ändringarna i remissen tar sikte på att bryta isoleringen av minderåriga i svenska häkten, vilket regeringen sett behov av att åtgärda mot bakgrund av att barnkonventionen nu blivit svensk lag. I lagförslaget ingår även att tingsrätten, inte åklagare, fattar beslut om varje enskild restriktion samt att häktning längre än sex månader ska kräva synnerliga skäl. Kravet på sådana skäl skulle i dag omfatta cirka 500 personer, enligt kriminalvårdens siffror. Regeringen skriver i remissen att den allmänna proportionalitetsbedömningen inte fungerar, och att frånvaron av tidsgränser inte är hållbar.

Lagändringen skulle innebära en kraftig begränsning mot i dag, men landar ändå långt från våra nordiska grannländer. Remissen innehåller heller inga reformer av de svenska rättegångarna eller fler alternativ till häktning, vilket berördes i utredningen.

– Man borde absolut göra om systemet i linje med den utredning som presenterades 2016. Internationella organ har kritiserat Sverige i decennier. Jag är dock skeptisk till hur snabbt det kan ske i dagens politiska klimat, säger Fredrik Bergman.

Moderaterna: ”Kan behöva häkta oftare”

Alla är dock inte lika positivt inställda till att reformera det svenska systemet. Johan Forssell är Moderaternas rättspolitiska talesperson och ledamot i riksdagens justitieutskott. Han är kritisk till förslagen och betonar hur detta kan gå ut över brottsbekämpning och trygghet.

– Häktesutredningens förslag går åt helt fel håll. Vi behöver inte högre ribbor för att häkta, inte heller för minderåriga, säger han.

Särskilt ökningen av brott bland och mot unga gör att häktningar behövs, menar Forssell.

– Vad gäller misstänkta under 18 år tror jag att det kan vara nödvändigt att häkta oftare än i dag. Vi ser en utveckling där mycket brottsaktiva personer blir allt yngre. Då måste rättsväsendet följa med. Jag tror inte antalet tvångsmedel som utredare har tillgång till behöver bli fler, men de som finns måste användas i högre utsträckning.

Moderaterna har i stället fört fram andra reformförslag vad gäller häktningar. Partiet vill upprätta särskilda ungdomshäkten för att möta behoven när allt fler unga begår brott. I dessa menar man att ungas behov också bättre kan tas tillvara än i dagens system där ingen uppdelning görs mellan vuxna och omyndiga.

Partiet vill även förändra reglerna kring obligatoriska häktning.

– Gränsen för den obligatoriska häktningen bör sänkas. Människor som är misstänkta för grov brottslighet måste kunna hållas borta från gatan. I dag ligger tyvärr förslag åt rakt motsatta riktningen, säger Forssell.

Den obligatoriska häktningen, eller presumtionen för häktning som den egentligen kallas, är omdiskuterad. I dag blir den som är misstänkt för samhällets allra grövsta brott, de som har minimistraff på två års fängelse, alltid häktad om denne inte kan visa på att häktningen är uppenbart onödig. Denna gräns vill Moderaterna halvera till ett år så att den obligatoriska häktningen träffar betydligt fler brott. Regeringen har i stället föreslagit att presumtionen helt tas bort.

Vilken funktion systemet fyller är inte helt klart. Förespråkarna hävdar att det minskar administration och sänker kostnader, kritikerna att det är onödigt. Misstänkta för dessa brott skulle alltid bli häktade ändå, varför specialregler inte behövs, är argumentet. Europadomstolen har uttalat att det strider mot Europakonventionen att tillämpa omvänd bevisbörda vid frihetsberövanden, och Sverige är unikt i Europa att tillämpa ett sådant system.

Vad gäller den internationella kritik som riktats mot den svenska häktningsanvändningen måste man också väga in andra intressen, menar Forssell.

– En del av kritiken håller jag med om, som att regelverket behöver bli tydligare och att minderårigas situation behöver förbättras. Mot bakgrund av dagens växande kriminalitet är häktning dock ett måste att kunna använda. Vad gäller isolering tycker jag man kan fundera på om det alltid används proportionellt. Det är dock helt nödvändigt att ha kraftiga restriktioner som sistahandsalternativ.

Regeringens förslag till reformer av häktessystemet riskerar därför att få negativa konsekvenser, påpekar han.

– Att häkta misstänkta har såklart inget egenvärde. Det är problematiskt av både integritets- och kostnadsskäl. Vi ska titta närmare på förslaget som lagts fram, men jag ställer mig skeptisk till den här typen av absoluta tidsgränser.

Oroande utveckling för integritetsfrågor

Att stärka det rättsstatliga elementet i Sverige har varit en högt prioriterad fråga för borgerliga regeringar sedan åtminstone ett halvt sekel. På 80-talet drev man igenom infördandet av ett rättighetsskydd i den svenska grundlagen. Under regeringen Bildt blev Europakonventionen i svensk lag och under alliansåren stärktes domstolarnas ställning gentemot politiken väsentligt i Sverige. Detta under kraftig socialdemokratisk kritik, men med en stark tro på att maktdelning och begränsningar av politikens makt är nödvändig.

Detta intresse tycks ha avtagit under de senaste åren. Brott mot internationella konventioner prioriteras ner när brottslighet blir en mer angelägen fråga.

– Frihetsberövande genom häktning, som görs av personer som är att betrakta som oskyldiga, är betydligt tuffare än motsvarande anstaltsvistelse, som drabbar den som dömts för brott. Häktningar är tänkta att isolera under kortare tid, inte att straffa, betonar Fredrik Bergman.

Är det då möjligt att driva rättighetsfrågor i dag?

– Överlag är frågor om integritet inte så lätta att driva i dag. I avvägningen mellan integritet och effektiv brottsbekämpning får ofta individen stå tillbaka, menar Fredrik Bergman.

– Jag är orolig över den utveckling vi ser vad gäller integritetsfrågor överlag. Det är förhållandevis lätt att undergräva den enskildes rättigheter i Sverige, och en stark politisk opinion kan snabbt begränsa dem.

Även Johan Forssell stämmer in i att frågan om integritet minskat i betydelse. Ökad brottslighet och otrygghet har förändrat hur människor ser på prioriteringen mellan integritet och repression, menar han.

– Jag funderat mycket på den avvägningen, det är inte helt svartvitt. Vad jag kan säga är att opinionen i samhället har skiftat till ett allt större fokus på samhällsskydd och att integritetsfrågan har fått ett mindre utrymme. Det ser vi också vad gäller exempelvis övervakning.

I Sverige finns ett stort förtroende för staten. Toleransen för maktmissbruk är begränsad, och självbilden i internationella sammanhang är stolt. Sverige är en humanitär stormakt, med alla implikationer det har.

Samtidigt är det konstitutionella rättighetsskyddet i Sverige svagt. Det ställer högre krav på den politiska processen att värna och underhålla de rättsstatliga funktionerna. Politiken får inte tappa kontrollen över tvångsanvändningen.

En sådan ordning, där politiken förväntas upprätthålla rättigheter, kräver kunskap och insyn. Annars kan överträdelserna, i strid mot den svenska självbilden, bli stora. Den svenska häktesanvändningen är ett bevis på det.

I en tid av ökande brottslighet, fler krav på hårda tag och svagt intresse för integritetsskydd hamnar reformer av rättsstatens maskineri lågt bland prioriteringarna.

Kritiken mot Sverige kommer att fortsätta, och det med rätta.

Hör Adam Danieli och Fredrik Bergman i SvD:s podd Ledarredaktionen om häktningstiderna

Läs fler texter av Adam Danieli