Ekonomi Krönika
Staten handlar saker
Bara i Sverige har vi på senare år upplevt att staten varit dålig på att handla mediciner och sjukvårdsutrustning, it-drift och kommunikationssystem. Vi vet också att staten varit dålig på att handla vin och helikoptrar. När staten handlar saker misslyckas det ofta, inte sällan spektakulärt. Ändå skyller många på marknaden varje gång det händer, skriver Mattias Svensson.
Jag fick lite av ett offentlig sektor-moment när jag läste läkaren Kajsa Dovstads krönika i GP för några veckor sedan. Hela krönikan handlade om alla moment som krävs för att via både tal och skrift i olika system dokumentera interaktionen med patienter
”Ibland finns en snabbfunktion där man kan föra över gammal information, men på min nuvarande arbetsplats får jag inte använda den. Inte heller får jag skriva själv, trots att det går betydligt fortare att plita ner text för en läkare som är flinkare bakom tangentbordet än med diktafonen.” Dovstad konstaterar med hänvisning till en utredning att 70 procent av allt som skrivs i en journal är rena upprepningar. Det verkar med förlov sagt inte som att läkare och sjukvårdspersonal som arbetar med att bota farsoter och rädda liv har särskilt adekvat utrustning till sitt förfogande.
Detta sätter fingret på ett generellt problem. När staten handlar saker sker det inte sällan på ett påfallande inkompetent sätt.
Många minns kanske fortfarande hur Transportstyrelsen för några år sedan skulle handla it-drift. Det skedde som bekant utan hänsyn till den säkerhetsklassade information som myndigheten hanterade, enligt en helt orealistisk tidsplan och därtill med grova kommunikationsmissar.
Det slutade med den största muthärvan i Sveriges historia.
Ett olycksfall i arbetet? Snarare verkar utrustning som inte fungerar i skarpt läge i offentlig verksamhet vara mer regel än undantag. När bekämpandet av utbredda skogsbränder 2014 och 2018 utvärderats har det konstaterats att det myndighetsgemensamma kommunikationssystemet RAKEL ofta inte fungerat, sex av tio brandmän fick använda sina privata mobiltelefoner.
Få borde alltså vara förvånade över att initiativet att samordna upphandling av mediciner och sjukvårdsutrustning ramlat mellan myndighetsstolarna under coronakrisen.
Staten kan inte handla sprit
Kriser av olika slag är i sina initialskeden amatörernas afton. Ett standardinslag är krav på att staten ska gripa in och styra upp saker och ting. Det låter resolut och handlingskraftigt, men bortser från att staten i verkligheten är allt annat än ordningsskapande, än mindre så ju mer den förväntas ta ansvar för.
En av dessa glada amatörer var Daniel Suhonen som tidigare i våras lanserade Systembolaget som modell för hur landet åter borde styras av offentliga monopol med rejäl sosserepresentation i ledning och administration.
Systembolaget är också talande för hur staten handlar saker. I och med EU-medlemskapet blev de tvungna att faktiskt köpa in ett hyggligt sortiment och behandla svenskarna som kunder istället för undersåtar, de fick också fler leverantörer än det tidigare monopolet Vin & Sprit AB. Det slutade med den största muthärvan i Sveriges historia.
Inte heller därefter har det gått särskilt bra, monopolet är framför allt ledande på att sälja bulkvin av låg kvalitet med hjälp av kändisar och höga prispåslag. Systembolaget handlar också in alkoglass, fast utan att ha frysar.
Men du har kanske hört att Systembolaget nu har ett jättebra sortiment och är en jättebra uppköpare som genom sin storlek kan pressa priserna? Det beror inte på att det är sant, utan på att Systembolaget för offentliga medel dessutom handlat de dyraste reklambyråer pengar kan köpa och låtit dem ta fram kampanjbudskap som låter bra. Mer om detta i min kommande bok Så roligt ska vi inte ha det – En historia om svensk alkoholpolitik (se även Smedjan 23/2). Mer kompetent än så är alltså inte en statlig aktör som haft monopol på att sälja alkohol i över hundra år.
I genomsnitt betalar den amerikanska staten dubbelt så mycket som samma tjänst kostar på marknaden
Ett annat område där staten är specialiserad på verksamheten i fråga är försvaret. Ändå är frågan om något annat område gjort sig så känt för att inte kunna handla saker. Förseningar, fördyringar och mutskandaler är närmast obligatoriska när stater handlar försvarsmateriel.
På 1990-talet beslutade försvaret att köpa in nya helikoptrar. Helikopter 14 skulle ha levererats 2009 men blev tio år försenad. När den väl tagits i bruk har man snabbt noterat att den är fem gånger så dyr i timkostnad som amerikanska Black Hawk, trots jämförbar prestanda. Allt är dyrare: drift, reservdelar, system – och så går helikoptrarna sönder ofta och kan inte användas.
Staten kan inte handla hållbart
Statens inkompetens när det kommer till att handla saker är inte en fråga bara för Sverige och går bortom det anekdotiska. Paul Chassy och Scott Amey gick 2011 igenom den offentliga upphandlingen av 550 olika tjänster inom 35 olika yrkeskategorier på federal nivå i USA och konstaterade att den amerikanska staten är usel på att handla tjänster. I genomsnitt betalar den amerikanska staten dubbelt så mycket som samma tjänst kostar på marknaden och dessutom betalar den federala amerikanska staten 1,8 gånger mer för privata kontraktstjänster än det hade kostat att låta federalt anställda lösa samma uppgift. Chassy och Adams sammanfattar: ”den federala staten är inte bra på att förhandla fram genuina marknadspriser, och därför realiseras inte de besparingar som ofta utlovas i samband med outsourcing”.
De tjattrande klasserna är förstås lika övertygade om att också nuvarande coronakris kräver att stater öppnar plånboken
Om detta speglar det normala så kan Sydkorea illustrera vad som sker under kriser. Landets hantering av finanskrisen 2008 lyftes världen runt som föredömlig genom att satsa enorma statliga pengar på grön tillväxt, en förlaga till vad EU nu planerar för lånade pengar i enorm skala. Sydkoreas erfarenhet blev dock ett gigantiskt fiasko, fast de sade och gjorde alla de förment rätta sakerna, eller kanske just därför. Den största satsningen var att för tiotals miljarder dollar damma upp landets fyra stora floder. Det slutade med en korruptionshärva där storföretag visade sig ha bildat kartell kring de offentliga kontrakten. För alla spenderade pengar har högst tveksam ekonomisk nytta uppnåtts genom att eventuellt försvåra för översvämningar. Även ekologiska värden har fått stå tillbaka, det har larmats om sämre vattenkvalitet, sämre biologisk mångfald och utslagna ekologiska odlingar.
Staten är inte bättre på att handla grönt och hållbart än den är på att handla andra saker.
De tjattrande klasserna är förstås lika övertygade om att också nuvarande coronakris kräver att stater öppnar plånboken (eller snarare lånar ur framtida plånböcker genom nya krediter) och spenderar som aldrig förr. De har bara raskt skyndat vidare till nya exempel utan att bekymra sig att kolla hur det gick för de tidigare. På så vis kan de också i denna kris låtsas som om ökade statliga utgifter och krediter är en ny och heterodox ekonomisk idé, trots att de flesta avancerade ekonomier närmast permanentat den under 2000-talet, med föga imponerande resultat.
Staten beställde inget, och det levererades
Att staten är inkompetent på att handla saker skylls ofta på ”marknaden”. Ett bara alltför illustrativt exempel har varit de brister som uppdagats i svensk lagerhållning av läkemedel. Som PJ Anders Linder noterat slog Apoteksmarknadsutredningen som 2008 föregick apoteksavregleringen fast att totalförsvarets lagerhållning skulle tillgodoses genom att Försvarsmakten och övriga berörda myndigheter skulle upphandla tjänsterna. Att de inte gjort några sådana beställningar och att lager därför gapar tomma har ändå skyllts på avregleringar och ”borgerlighetens blinda marknadstro”.
Företagen har ju inte levererat vad staten inte beställt.
Att staten och det offentliga inte beställer sådant den är ansvarig för är ett eget kapitel. Kapitalismen skylls för kortsiktighet, men allt som inte märks har också i den offentliga verksamheten sopats under mattan. Plågade tjänstemän ute i kommunerna vittnar om systematiskt bristande underhåll av vatten och avlopp. Tjusiga planer på nya järnvägar talas det mycket om i politiken, mindre om det sedan decennier tillbaka eftersatta underhållet. Statens inkompetens som beställare är också den felande länken i de mer moderna hybridformerna av offentligt finansierad verksamhet. I en rapport från myndigheten Tillväxtanalys konstateras att Sverige har goda erfarenheter av att kunna hantera omställningar på arbetsmarknaden vid stora uppsägningar, som ofta sker i kristid. Mellan 80 till 90 procent av de uppsagda har nytt jobb inom ett år, vanligen till högre lön. Arbetsmarknadens parter tar huvudansvaret för denna omställning och beställer inte sällan tjänster som kompletterande utbildning när det behövs.
Många har varit skeptiska till det förslag inom januariavtalet som med Centerpartiets insisterande sett sådan upphandling av kompletterande tjänster och utbildningar på arbetsmarknaden som en modell också för den statliga arbetsmarknadspolitiken. Jag delar denna skepsis, men vi bör för noggrannhetens skull vara tydliga med anledningen. Det handlar inte om att det inte skulle kunna växa fram en marknad också för detta slags tjänster. Tvärtom, marknaden för arbetsmarknadsutbildningar och relaterade tjänster finns och fungerar. Vad som förmodligen inte fungerar är att låta staten handla på den för skattepengar.
I rena planekonomier gick det att notera att vad staten beställer också är vad den får, men att det ofta inte är vad folk vill ha. Staten fick sin beställda mängd skor enligt produktionsmålets alla mått – men de var otympliga, i fel storlek och fula så de gjorde föga nytta. För att frammana mer av vad som faktiskt är av nytta krävs ofta en växande byråkratisk kontroll. En liknande problematik kan observeras vid offentlig upphandling från privata företag. Företag tenderar att vara mycket effektiva på att tillgodose precis vad staten beställer, men inte nödvändigtvis så mycket därutöver. Några utvecklar med tiden mer eller mindre en profession i att tillgodose de komplicerade kontraktens alla villkor, vilket inte alls behöver göra tjänsterna billigare eller bättre för folk.
En inkompetens vi får leva med
När staten handlar saker blir det kort sagt dyrt, dåligt och byråkratiskt. Det är en feature, inte en bug. I många fall behöver vi leva med problemet och försöka göra det så litet som möjligt. Vi behöver ha ett statligt försvar, statlig polis och statlig krisberedskap, även om det kommer med kända problem med upphandling av varor och tjänster. Den demokratiska och mediala kontrollapparaten är nödvändig för att så gott det går minimera problemen.
Någon gång önskar jag att polletten kunde trilla ner om att staten därmed inte är rätt aktör för att mer generellt styra upp verksamheter och få saker att fungera i ett samhälle. Marknader är inte heller perfekta, utan tvärtom system för ständig anpassning, lärande och utveckling. De är dessutom beroende av att staten upprätthåller lagstadgade fri- och rättigheter, äganderätt, samt kontrakt och regelverk.
Generellt sett tenderar dock varor och tjänster utvecklas bättre på marknader präglade av fri konkurrens, frihandel och där statens mandat inte går utöver sina grundfunktioner. Att staten är dålig på att handla saker är en starkt bidragande orsak till detta.