Politikerna tog elförsörjningen för given

För tio år sedan sågs den nordiska elmarknaden som ett föredöme i världen. Hos oss fanns den mest effektiva elmarknaden, vilket gav låga priser och hög leveranssäkerhet och i Sverige dessutom nästan helt utan utsläpp av växthusgaser. Tiotals miljarder hade under några år investerats i uppgradering av kärnkraften, utan en enda krona i statsstöd. Elcertifikatsystemet beskrevs som världens ekonomiskt mest effektiva stödsystem för vindkraft.

Nu står vi här 10 år senare med en krisstämpel på elförsörjningen. Företag kan inte investera för att de inte tillåts öka sin elanvändning, hushåll kan inte betala sina elräkningar och företag riskerar att gå i konkurs. Risken för stora oplanerade elavbrott är större än någonsin sedan vi fick det moderna elsystemet – det finns till och med risk för planerad bortkoppling. 

Frågan är hur vi hamnade här. För att svara på det måste bandet backas ganska många år.

Ingenjörerna byggde det tekniskt bästa elsystemet utifrån Sveriges förutsättningar.

Ingenjörerna byggde i Sverige, framför allt under några decennier efter andra världskriget, det tekniskt bästa elsystemet utifrån våra förutsättningar: Vattenkraften i norr som transporterades söderut i ett enormt stamnät. Kärnkraften som ersatte oljan efter oljekrisen. Lokal fjärrvärme. Sedan decennier har elsystemet i det närmaste varit fossilfritt. Det fungerade närapå perfekt.

Men elsystemet var överdimensionerat och väl dyrt, menade ekonomerna.

I början av 1990-talet föddes idén att genom konkurrensutsättning slimma och effektivisera, och en avregleringsprocess inleddes. Ett väsentligt mål var att minska kostnaderna för elanvändarna. Detta beskrivs tydligt i ett av ursprungsdokumenten – Bildtregeringens proposition från 1991/92:

Det är statens uppgift att skapa och upprätthålla ramar för effektivt fungerande marknader. För elmarknaden bör staten garantera tillgängligheten till ledningsnäten så att konkurrensen om kunderna stärks och en effektiv prisbildning möjliggörs.

Synsättet då illustreras av att propositionen beskriver elsystemet som i det närmaste färdigutbyggt. 

Jane Cederqvist (S), statssekreterare i näringsdepartementet under den S-regering som fullföljde avregleringen, summerade 2015 : ”det blev som det var tänkt när det gäller själva elpriset, för det gick ju ner avsevärt”. 

Genom att elproducenterna därefter bara fick betalt för levererad energi – och alla ersattes med samma marginalpris – skapades incitament att lägga ner elproduktion som inte långsiktigt matchade marknadspriset. Elsystemets stabilitet och leveranssäkerhet var inte något som adresserades särskilt i avregleringen. Kanske kändes det helt irrelevant. Ingenjörerna hade ju byggt ett pålitligt system.

I takt med att elpriserna trycktes ner och elsystemet slimmades höjdes skatterna både på konsumtion och produktion. Efterhand infördes nya politiska mål, framför allt i fråga om förnybar energi. Elcertifikatsystemet sjösattes 2003, vilket blev början på en massiv utbyggnad av vindkraften.  

EU definierade mål för energimarknaderna i syfte att främja fritt flöde av el över gränserna. På hemmaplan behövde politikerna inte bry sig särskilt mycket, systemet var ju färdigbyggt. Marknaden fick i stort sköta sig själv. Efter att politiken släppt idén från folkomröstningen att kärnkraften skulle läggas ner så snabbt som möjligt gjordes 2008-2012 investeringar på sammanlagt 60 miljarder kronor i de befintliga kärnkraftverken. 

Så sent som i början av 2010-talet beskrevs den nordiska elmarknaden som ett globalt föredöme eftersom den skapade ekonomisk effektivitet och effektiv allokering av investeringar. 

Det mål om ekonomisk effektivitet som politikerna satte upp i början av 90-talet nåddes. Det fungerade som tänkt. Nu hade vi inte bara det bästa tekniska elsystemet, utan även det som var bäst ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Billig el till alla, leveranssäkert och klimatsmart.

Stabiliteten i elsystemet blev en utmaning när reaktorerna i Barsebäck lagts ned.

Så långt såg allt ut att vara frid och fröjd. I södra Sverige hade stabiliteten i elsystemet emellertid blivit en allt större utmaning för Svenska kraftnät, framför allt efter att reaktorerna i Barsebäck lagts ned 1999 och 2005. Svenska kraftnät hanterade detta genom att vid behov begränsa elexporten till Danmark, vilket efter danska protester ledde till att Sverige 2011 delades in i elområden. 

En tanke bakom detta var att ett högre elpris i bristområden (Sydsverige) skulle bidra till balansering. Högre priser var dessutom tänkt att kunna motivera marknaden att investera i ny elproduktionskapacitet. Men 10 år senare kan konstateras att den installerade effekten i södra Sverige i verkligheten minskat, liksom elsystemets säkerhetsmarginaler. Det har tvingat Svenska kraftnät att initiera en rad systemstabiliserande tjänster, upphandlade vid sidan av den övriga elmarknaden.

Redan 2014 hade Svenska kraftnät varnat för effektbrist om kärnreaktorer skulle komma att läggas ner, men utan att polletten trillade ned i politiken. Så sent som under Energikommissionen 2016-2017 visades inget större intresse för frågan om ”effektbrist”. I Energiöverenskommelsen från 2016 nämns visserligen effektutmaningen, men de mål som framför allt sattes upp handlade om ett förnybart elsystem utan kärnkraft. 

De problem vi nu ser i fråga om Sveriges effekt- och elbalans började först tas på allvar, åtminstone på en del håll,  i samband med Svenska kraftnäts kraftbalansrapport 2018. Problemet var nu inte längre överdimensionering, utan motsatsen.

Uppenbarligen var det en överraskning inte bara för många politiker, utan även för ansvariga myndigheter och marknadsaktörer. Med nedskalningen av elproduktionen försvann också en betydande del av de ”förmågor” som gör att elsystemet hålls stabilt och säkert. Förmågor som i hög grad hade levererats gratis av den kärnkraft som lagts ned.

Dagens elsystemkris hade kunnat undvikas.

Elmarknadsreformen från 1995 har inte följts upp och förvaltats. Någon gång det senaste decenniet borde politiken ha insett att nya mål måste införas om sådant som systemstabilitet och leveranssäkerhet. Hade svenska politiker och myndigheter rättat sig efter gällande EU-förordningar, hade dagens elsystemkris kunnat undvikas eller i varje fall vara av långt mindre allvarlig karaktär.

Så varför blev det så här? En förklaring är att politiska reformer sällan förvaltas särskilt väl. Lösta problem anses vara en gång för alla lösta. En annan förklaring är minskad respekt för tekniskt kunnande. En tredje bristande konsekvensanalys gällande miljöambitioner. 

Nu har verkligheten kommit ikapp och kört förbi politiken.

Om fokus under 1990-talets början var ekonomisk effektivitet, så tog elsystemets miljöaspekter överhanden efter det. De nedlagda Barsebäckreaktorerna, subventionerna av vindkraften och den allt högre effektskatten på kärnkraften är exempel på bristande politisk helhetssyn. Det tekniska perspektivet om leveranssäkerhet har fått stå tillbaka. Men nu har verkligheten kommit ikapp och kört förbi politiken.

Berörda myndigheter och energiexperter ska ha sin del av kritiken. De borde ha larmat i ett högre tonläge. Nu har vi ett politiskt uppvaknande, men det kommer att ta lång tid att reparera skadorna. En god början är att lyssna mer på ingenjörerna.