Erik Lakomaa: Pandemilagen ger regeringen makt den inte bör ha

Att politiker under krig eller kriser inskränker fri- och rättigheter eller på annat sätt ökar sin makt är ett vanligt fenomen. Nästan lika vanligt är att dessa inskränkningar består även när kriget eller krisen är över. I princip lika vanligt är dock att det finns spärrar mot just sådant i länders grundlagar. Det är i ljuset av detta som den nya covid-19-lagen, som nu är ute på remiss, ska ses.

En liknande fullmaktslag, om än mer begränsad i tid, antogs under den värsta paniken i våras. Lagen kom emellertid aldrig att användas. En likhet mellan de två är att man varken från regeringens sida eller från de oppositionspartier som stödjer lagen funnit det påkallat att förklara varför den skulle behövas.

Här måste man beakta att fullmaktslagen endast ”behövs” när regeringen vill fatta beslut som det inte går att få ihop en riksdagsmajoritet för. Det bör även nämnas att åtgärder mot smittspridning till skillnad från åtgärder i krig eller vid krigsfara inte heller riskerar skadas av öppen debatt (vilket annars skulle kunna motivera att beslut fattades i en trängre krets). En invasionsmakt kommer högst sannolikt att anpassa sig till framtida motåtgärder om de blir kända, men ett virus gör det inte.

Förslaget som har lagts är mycket långtgående – vilket kan illustreras med att den som önskade slå ut det privata näringslivet hade haft det lättare med fullmaktslagen än med det ursprungliga förslaget om löntagarfonder. Att stänga en butik (och därmed beröva den dess intäkter) kan tvinga den i konkurs på en månad medan det skulle ta år av löntagarfonder innan ägarna förlorat kontrollen över sina företag. Att man eventuellt kommer att kunna söka ersättning i efterhand är inte till mycket hjälp när konkursen väl är ett faktum. Det är inte syftet med lagen, men befogenheterna finns där.

Fullmaktslagen kan ses som en variant av decemberöverenskommelsen.

Det går trots invändningarna att förstå varför oppositionen sannolikt släpper igenom förslaget. Även om alla beslut som regeringen skulle kunna fatta med stöd av fullmaktslagen skulle kunna fattas i riksdagen krävs det att oppositionen då aktivt stödde dem – och tog ansvar för det. Fullmaktslagen kan därmed ses som en variant av decemberöverenskommelsen. Den ger möjlighet för oppositionen att kritisera regeringen trots att den släppt igenom regeringens politik.

Konstitutionellt är frågan speciell. Varken civila fullmaktslagar eller decemberöverenskommelser var något som de som utformade 1974 års regeringsform tänkte på. Frågan om fredstida undantagslagar (motsvarande de som finns för krig och krigsfara i 15 kapitlet i regeringsformen) hör däremot till de mest grundligt utredda och debatterade konstitutionella frågorna i Sverige. Att vi inte har sådana är inget förbiseende utan ett ytterst medvetet beslut. Jurister har flera gånger föreslagit det, men politikerna – väl medvetna om hur politiskt beslutsfattande går till i verkligheten – har hela tiden sagt nej. När man gjorde dessa överväganden i förväg, i lugn och ro, och när det inte finns krav på snabba åtgärder fann de inblandade politikerna att det kunde vara önskvärt att kunna binda sig vid masten för att inte tvingas fatta beslut man visste var fel, eller för att hindra politiska motståndare att fatta beslut som vore skadliga. Till detta hade de goda skäl. Vad kommer nästa “kris” att vara? Klimatkris? Omfattande invandring?

I SOU 2008:61 ges en definition civil kris: ”terrorism, organiserad brottslighet, omfattande olyckor, naturkatastrofer, allvarlig smittspridning och tekniska kollapser i samhällsviktiga el-, tele- och IT-system”. Ingenting av detta (förutom IT-system) var okänt vid grundlagens tillkomst. Samhällets sårbarhet för exempelvis naturkatastrofer och sjukdomar var också betydligt större vid den tiden. Och när grundlagen skrevs hade man inte bara andra världskriget i färskt minne utan även två mycket allvarliga pandemier (Asiaten 1957–1958 och Hongkonginfluensan 1968). Man såg ändock riskerna med att överlåta beslutsmakt till regeringen.

Politikerna vinnlade sig i stället (vilket exempelvis framgår av proposition 1964:140 sida 170 som låg bakom införandet av krigsdelegationen, vilken sedan kom att ingå i den nya regeringsformen)) om att slå vakt om riksdagens inflytande även i ett krisläge. ”För demokratisk samhällssyn ter det sig emellertid angeläget att sörja för att riksdagens befogenheter även i de allvarliga lägen, varom här är fråga, i det längsta kommer att utövas av organ med karaktär av folkrepresentation.” Om värnandet av demokratin och de medborgerliga fri- och rättigheterna var angeläget i krig var det än mer i fred.

Det finns också psykologiska fenomen som påverkar det politiska beslutsfattandet, och forskare, däribland jag själv, har visat på att politiker är väl medvetna om dessa.

Sannolikt skulle få politiker klara marshmallowstestet särskilt bra.

Ett sådant fenomen är tillgänglighetsbias. Detta innebär att man tenderar att övervikta de exempel (ofta spektakulära) som först finns tillgängliga när man tänker på något. Det påverkar också beslutfattandet i krissituationer. Antalet döda med corona rapporteras dagligen i media. Däremot rapporteras inte hur många som dör av hjärt- och kärlsjukdomar. En hajattack i Australien kommer också att få mer utrymme i svensk press än en cykelolycka i Enköping. Det är inte något att förvånas över, eller något problem i sig – det är ju en del av medielogiken.

Den partipolitiska logiken gör också att kortsiktighet premieras: Att kunna få in en fullträff på motståndaren i debatten eller att få spridning på sociala media kan ibland vara viktigare för en politiker än att långsiktigt värna de demokratiska institutionerna eller marknadsekonomin. Sannolikt skulle få politiker klara marshmallowstestet särskilt bra.

Människor tenderar även att överskatta sannolikheter (och kostnader) för negativa utfall för sådant som de inte förstår eller inte kan kontrollerar, och underskatta dem för det familjära och det man uppfattar sig ha kontroll över. Därför är många rädda för att flyga samtidigt som många flygrädda inte har några problem med att köra motorcykel. Kärnkraft är många rädda för, för vedeldning få, trots att det senare skördar många gånger fler offer. Dessa fenomen påverkar också politiska beslut, och de upplevda riskerna och kostnaderna påverkar proportionalitetsbedömningar när man utvärderar olika åtgärder.

Syftet med konstitutionella begränsningar är att hindra att beslut fattas i panik eller av kortsiktiga partipolitiska skäl.

Syftet med konstitutionella begränsningar av det slag som finns i regeringsformen är att hindra att beslut fattas i panik eller av kortsiktiga partipolitiska skäl. Framför allt i krislägen (eller påstådda krislägen) kan det finnas ett starkt tryck – från politiska motståndare, från media eller från allmänheten – att ”göra något”.

I länder som tillåter undantagslagar används dessa tämligen frekvent, och undantagstillstånd tenderar att bestå långt efter att faran är över. Även i demokratier. I Frankrike bestod det undantagstillstånd som infördes 2015 i samband med terrordådet mot Charlie Hebdo i hela två år. Man införde även undantagstillstånd i samband med upploppen i förorter 2005. Amerikanska delstater har använt dem i samband med strömavbrott, orkaner och brottslighet. I Slovakien har undantagslagar använts i samband med att vårdpersonal sade upp sig från sina arbeten. Erfarenheten från andra länder är att om verktygen finns kommer regeringar att lockas att använda dem.

Även om krishanteringsfrågan var mycket noga övervägd gäller inte det alla delar av regeringsformen. En fråga som förbisågs vid utformningen av 1974 års regeringsform var hur det politiska landskapet skulle kunna förändras: Att man skulle kunna ha en regering som endast representerade en tredjedel av riksdagen hade man inte räknat med. De då tänkbara regeringsalternativen, socialdemokratisk enpartiregering eller borgerlig trepartiregering, förväntades ha majoritet. Därmed hade man inte heller räknat med att man via fullmaktslagar skulle vilja ge en minoritetsregering möjlighet att styra utan stöd i riksdagen.

Det är i denna kontext den nya fullmaktslagen ska ses. Såväl de beslutspsykologiska och de historiska insikterna indikerar att varken regering eller opposition, och än mindre medborgarna, tjänar på att fullmaktslagsdörren öppnas. Men eftersom den har öppnats behövs sannolikt åtgärder för att förhindra framtida missbruk. Lärdomen av coronapandemin är snarast att vi behöver ett starkare skydd för riksdagen och för medborgerliga fri- och rättigheter – skydd som också fungerar när vi har en minoritetsregering. Agerandet under pandemin talar också mycket starkt mot att man inför civila krislagar. I det avseendet hade vi kanske klokare politiker förr i tiden.