Samhälle Essä
När krisen kommer är den stora staten ingen räddning
Den viktigaste lärdomen av pandemin är att marknaden även i nationella krislägen är ett effektivt sätt att fatta beslut. När ett samhälle ställs inför nya problem är det privata företag som är bäst på att lösa dem, skriver Patrik Strömer.
Ingen människa i Sverige har behövt svälta till följd av pandemin. Det har funnits mat och livsmedelsförsörjningen har fungerat.
Enligt Försvarsberedningens scenario ska samhället planera för en kris som varar i tre månader, med kraftig störda handelsförbindelser och med väpnad strid på svenskt territorium. Med försvarsbeslutet i december 2020 ställde sig riksdagen bakom utgångspunkterna.
När Göran Persson var statsminister avvecklades det gamla totalförsvaret och alliansregeringen fullföljde linjen utan att bidra till Sveriges säkerhet. Det var först 2015 som Peter Hultqvist å regeringens vägnar presenterade beslutet om återupptagen totalförsvarsplanering. Därefter inleddes en period av analys av läget och vad som behövde göras framöver. Jag tog plats i SKAL – Samrådsgruppen för beredskapsplanering – och har därmed kunnat följa utvecklingen i några år. Jag har bland annat varit i Helsingfors och studerat det finländska upplägget med försörjningscentralen NESA, och bistått med information till Utredningen om Näringslivets roll i totalförsvaret, SOU 2019:51.
Numera utförs en större del av samhällets funktioner av privata företag, så möjligheterna att politiskt styra företagen är begränsade inom exempelvis telekommunikationer, järnvägstransporter och elnät. Tre principer bör vara vägledande för offentlig–privat samverkan: adekvat finansiering, smidig implementering och konkurrensneutralitet.
Beredskap kostar oavsett om den levereras av staten eller näringslivet.
Den som levererar en vara eller en tjänst ska också ha betalt för det. Beredskap kostar oavsett om den levereras av staten eller näringslivet. Tidigare kunde stora kostnader döljas i de statliga affärsdrivande verken, men transparens och tydlighet är att föredra här. I de allra flesta fall kommer dessutom företagen göra det billigare, av den enkla anledningen att de är mer effektiva än en statlig aktör någonsin kan bli.
En modell för avtal är att staten tänker sig det privata företaget som en försäkringsfunktion. En premie betalas årligen för att ha trygghet när något händer, och i det fall det blir en kris så är det företaget som vunnit upphandlingen som ska leverera. Finansieringen behöver för övrigt inte enbart vara i rent monetära termer. Det kan finnas villkor om att el och vatten ska prioriteras till just det företaget, för att det ska vara möjligt att klara leveranserna som utlovats.
Den andra principen, implementeringen, handlar om att staten (hela den offentliga sektorn) bör ha så få kontaktpunkter som möjligt med företagen, i avtalshänseende. Det är inte möjligt för ett företag att hantera 350 separata upphandlingar från kommuner, regioner, länsstyrelser och berörda myndigheter.
Den tredje och sista principen, konkurrensneutraliteten, är viktig, men samtidigt väldigt svår. Schematiskt kan behovet beskrivas som att om svenskägda företag ges förmåner för att säkerställa samhällsfunktioner, så riskerar vi ett sämre investeringsklimat och att utländska företag flyttar ut eller startar verksamhet i andra länder. Åläggs i stället svenska företag någon form av patriotisk plikt, så försvåras konkurrensen med de utländska företagen och marknadsandelen blir mindre. I båda fallen har den reella kapaciteten påverkats negativt.
Näringslivet kan inte gärna definiera samhällets behov under kris. Den uppgiften faller på myndigheter och politiker att ta ansvar för. Därefter kan företag välja att ingå särskilda samarbeten.
***
Vad hände då under den största krisen i modern tid?
Nej, maten tog inte slut, trots alarmerande rubriker i kvällspressen. Jästpaketen såldes mer än normalt och toapappret bars hem i balar. Företagens leveranser fortsatte, om än ansträngt, när sjukfrånvaron steg. EU:s inre marknad fungerade. EU-kommissionen förbjöd enskilda medlemsländer att införa exportförbud och de gröna korridorerna gjorde att livsmedelstransporter hyfsat smidigt kunde passera gränser. Den svenska exporten minskade kraftigt, förutom till Norge där den ersatte gränshandeln.
The Absolut Company och Lantmännen tillverkar etanol, för dryck eller som drivmedel. Att ställa om till sprittillverkning för handsprit borde därför vara enkelt. Enligt svensk skattelagstiftning måste punktskatt erläggas. Processen skulle skötas av det lokala skattekontoret i Ludvika som har hand om punktskatter. Det blev så småningom dispens, men tillgången till handsprit hade varit större om fokus kunnat vara på att lösa uppgiften. Dessutom hade det underlättat om regionerna kunnat svara på frågan ”Hur mycket behöver ni”?
En bättre beredskap och medvetenhet är bra, men vad som främst behövs är beslutsförmåga.
Det finns alltid en risk i att planera framtiden utifrån den senaste krisens karaktär. Risken är att vi möter en stor kommande cyberattack med brandflygplan och ansiktsmasker. En bättre beredskap och medvetenhet är bra, men vad som främst behövs är beslutsförmåga, eller vad som i Finland kallas ”mental kristålighet”. Och här råder det stor skillnad mellan privat och offentlig sektor.
Privat sektor styrs av incitament. Det handlar om att tjäna pengar och ha låga utgifter. Därför sker ständigt en prioritering av vad som är nödvändigt, önskvärt och vad som blivit onödigt. Det är genom att lösa någon annans problem som företaget skapar värde och därigenom tjänar pengar. Att lösa problem ligger i företagets natur.
Offentlig sektor styrs av regler och instruktioner. Pålitlighet och förutsägbarhet är klassiska honnörsord i en byråkratisk organisation. Byråkratin följer instruktioner.
Grovt förenklat så fokuserar det privata på att det blir bra hellre än rätt, medan offentligt strävar efter att det blir rätt hellre än bra. Dessa prioriteringar kan inte vara hur sneda som helst, men när det uppstår kulturkrockar och missförstånd, är det för att den ena sidan inte förstår den andras drivkrafter. I händelse av kris vore det därför tänkbart att ha möjlighet till någon typ av undantagstillstånd. Svensk lagstiftning medger i nuläget inte detta, utan grundtanken är ansvarsprincipen – att den som ansvarar för något i fred också ansvarar för samma område i krig. Regeringen beslutar om höjd beredskap och då träder särskild lagstiftning in.
***
Det finns erfarenheter från snöovädret i Stockholm i november 2016, då många gav sig ut på vägarna med sommardäck och bidrog till trafikkaoset. Livsmedelstransporter till skolor kom inte fram pga bristande snöröjning och skolorna skickade hem elever när deras föräldrar satt fast i en bilkö eller snödriva. Äldreomsorgen och snöröjningen kommunicerade inte med varandra, så även matleveranser till äldreboende fick återvända med oförrättat ärende. Sådana konsekvenser hade kunnat undvikas om någon haft mandat att informera att ”idag stannar vi hemma om du inte har ett jobb som kräver att du är fysiskt på plats. Det gäller även skolelever”.
Skolstängning blev ett politiskt problem under covid-19. Här fanns inga förberedelser, inga definitioner, inga listor över mejl eller telefon och ingen lagstiftning på plats.
Läs också:
Det finns lärdomar att dra generellt utifrån marknadsekonomins funktionssätt och priset som informationsbärare. Ekonomen Thomas Sowell har fint beskrivit följden av en orkan som gör människor hemlösa och leder till att hotellpriserna fördubblas. Vad som i verkligheten sker är att en familj med två barn nöjer sig med ett rum, vilket gör att en annan familj kan ta det andra rummet i stället för att behöva bo utan tak över huvudet. På så sätt sker en mer rättvis fördelning av de begränsade resurserna.
Det finns svenska lagar för prisreglering och ransonering. Generellt finns det en utbredd förståelse för att dessa instrument inte kommer att lösa några problem, och att en ransonering som uppfattas som illegitim eller orättvis kan riskera att förvärra situationen. Däremot bör det finnas mekanismer för att se till att alla som förväntar sig att någon annan ordnar maten åt dem – patienter, soldater, äldre på äldreboende eller med hemtjänst, elever och kanske räddningstjänst och polis – också blir prioriterade.
***
Människor behöver näring. Följaktligen är livsmedel, inklusive dricksvatten, identifierat som ett av sju prioriterade områden för samhällets totala funktionssätt. (Samtliga prioriterade områden är: Elförsörjning, IT- och telekommunikationer, betalsystem, vatten och sanitet, transporter och infrastruktur, sjukvård, omsorg och kommunens ansvar enligt socialtjänstlagen, samt livsmedel, primärproduktion, förädling och försäljning.)
Råvaror, förädling, paketering, distribution, och tillagning är nödvändiga för att det ska bli något vi kallar mat. Såväl råvaror som halvfabrikat och färdiga produkter kan importeras och en genomsnittlig svensk konsument köper gärna produkter från andra länder. Primärproduktionens behov av importerade insatsvaror – som t ex diesel, växtskyddsmedel och gödsel – är betydligt större än samhällets övriga behov av importerade livsmedel. För att säkra svensk livsmedelsproduktion i händelse av olika kriser, behövs alltså en utökad planering och beredskap.
Diskussionen om självförsörjningsgrad för olika livsmedel är ett sidospår. Allt annat lika är det såklart bra om Sverige producerar tillräckligt med mat, men att konsumenter väljer quinoa, barolo och parmaskinka en vacker dag är inget samhällsproblem, utan en fråga om konkurrensförutsättningar för svenska företag. Det är inte så att ”varannan tugga är importerad”, som man ibland sägs i debatten. Förklaringen ligger i att ett kilo havregryn är betydligt billigare än en flaska vin eller ett kilo oxfilé. Då blir värdet av den importerade maten högre. Samtidigt har vi sett under pandemin att svenskproducerade livsmedel ökat sin marknadsandel, då det är fler köp som sker i butik och färre besök på restaurang.
Livsmedelsverket har fått i uppdrag att mer noga se om de råvaror som produceras i Sverige räcker för att försörja hela befolkningen. Med 6 miljoner ton spannmål och 542 000 ton potatis samt raps efter en normal skörd är inte svälten ett hot. Det kan möjligtvis uppstå brist på salt, spårämnen och en del vitaminer, men vi kommer att få större vetskap om detta i december då regeringsuppdraget ska redovisas. I grunden är det alltså transport, distribution och tillagning som måste fungera i händelse av kris.
På samhällsnivå är det bättre att vara flexibel än att vara en prepper.
Så till frågan om beredskapslager. Lagringens yttersta syfte är och förblir att människor ska få mat i magen, inte få en falsk känsla av trygghet, även om trygghetskänslan bidrar till stärkt försvarsvilja. När det gäller livsmedel som i huvudsak är en marknad med flera aktörer och stort utbud för konsumenten, finns alltid möjlighet att välja substitut. När croissanterna är slut får man köpa knäckebröd. Det skiljer också livsmedelsmarknaden från läkemedel, medtech och skyddsutrustning. En diabetiker behöver sitt insulin och kan inte ersätta det med några alvedon.
Jag ansluter mig alltså till nationalekonomens Andreas Berghs linje om att det på samhällsnivå är bättre att vara flexibel än att vara en prepper. Frågan är hur vi når den önskvärda graden av flexibilitet.
***
Det är självklart att näringslivet ägnar sig åt kontinuitetsplanering och risk- och sårbarhetsanalyser. Detaljerad planering för mer omfattande kriser finns sällan, eftersom de är så pass sällsynta. Samtidigt är det tydligt att offentlig sektor inte är redo att ta ansvar. Det beror nog mindre på ovilja och mer på att det kostar pengar att ha en beredskap, utbilda eller rekrytera kompetens och i förekommande fall skriva avtal med privata aktörer.
Den viktigaste lärdomen av covid-19 är följande: marknaden är ett sätt att fatta beslut decentraliserat av den som bäst kan bedöma situationen och att priset bär på stora mängder information som vägleder beslutsfattandet. En offentlig organisation kan inte lika enkelt ta hjälp av marknadsmekanismerna. Näringslivet vill hjälpa till där det är möjligt. Den som tror att en större stat i sig skapar större trygghet missar att det är privata företag som är bäst på att lösa nya problem.
Torsdagen den 2 september fattade regeringen beslut om en utredning om försörjningsberedskapen.