Krister Thelin: Grundlagsändringen duger inte

I riksdagen bereds nu en proposition (2017/18:49) om ändring i mediegrundlagarna, Tryckfrihetsförordningen (TF) och Yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Denna förra är med sina drygt 250 år en källa till nationell stolthet; den senare, byggd efter samma mönster, reglerar moderna former av informationsspridning genom etermedier och databaser. Båda bygger på att den som har utgivningsbevis får grundlagsskydd. Meddelarskydd, censurförbud och ensamansvar för utgivaren är andra särdrag, liksom kravet på att handlingar som är kriminaliserade i TF/YGL även måste vara förbjudna i vanlig lag för att vara straffbara. Tryckfrihetsmål är de enda i svensk rätt där jury används.

Tryckfrihetsförordningen innehåller även bestämmelser om handlingsoffentlighet, en internationell särling. Utomlands är presumtionen vanligen att myndighetsdokument är hemliga, medan vi har motsatt utgångspunkt: inkomna och upprättade handlingar är allmänna och ska vara offentliga, såvida inte skydd för exempelvis enskilds integritet eller rikets säkerhet kräver annat.

I grundlagarna finns en medveten tröghet inbyggd. Att ändra dem kräver två riksdagsbeslut med ett riksdagsval mellan. En minoritet i riksdagen kan också tvinga fram en bindande folkomröstning i saken. För ett sådant yrkande räcker det med en tiondel av riksdagens 349 ledamöter, men en tredjedel måste ställa sig bakom yrkandet för att folkomröstningen ska genomföras.

Yttrandefriheten är oundgänglig i ett fritt och demokratiskt samhälle, men inte absolut.

Yttrandefriheten är inte obegränsad. En rad brott riktade mot enskilda eller allmänna intressen faller utanför det skyddade området, såsom exempelvis förtal, hets mot folkgrupp och brott mot rikets säkerhet. Här är vi i samklang med Europakonventionens artikel 10 om mänskliga rättigheter och den snarlika artikel 19 i FN:s deklaration om mänskliga rättigheter och konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter. Dessa bestämmelser är kortfattade och påminner mer om första författningstillägget i den amerikanska konstitutionen än våra mediegrundlagar, som på grund av sin tekniska struktur är mera voluminösa och svårgenomträngliga. Tanken är dock densamma: Yttrandefriheten är oundgänglig i ett fritt och demokratiskt samhälle, men inte absolut.

Den tekniska utvecklingen med digitaliserad och elektronisk informationshantering har satt fokus på skyddet för (särskilt känsliga) personuppgifter. Datainspektionen svarar för tillsyn och kontroll. Äldre datalagar har utmönstrats till förmån för personuppgiftslagen (PUL), som följt på ett EU-direktiv. Personuppgiftslagen kommer i sin tur snart att avlösas av en EU-förordning, Dataskyddsförordningen, som träder i kraft den 25 maj i år. Vid persondataskydd står den enskildes integritetsintresse i förgrunden. Europas moderna historia gör att detta intresse står starkt på EU-nivå, inte minst gäller det i Tyskland.

De förslag till ändringar i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som nu bereds i konstitutionsutskottet och är tänkta att avgöras genom omröstning i kammaren i mitten av maj, har föregåtts av en grundlig genomlysning i en parlamentarisk kommitté, remissbehandling och granskning av lagrådet. I kommittén var alla åtta riksdagspartier i huvudsak ense, och juristkretsen som i kommittén svarat för arbetet har varit av yppersta klass. Bland remissinstanserna fanns en del kritiska röster; lagrådet hade däremot inte några invändningar i sedermera omstridda delar. När nu saken efter en lång färd vilar i riksdagens händer är partigrupperna för sitt ställningstagande av naturliga skäl beroende av de riksdagsledamöter som företrätt partiet i kommittén.

Det finns andra databaser som förser medier med liknande uppgifter som Lexbase. Skillnaden är att allmänheten inte har tillgång till dem.

Under åren som gått sedan kommittén tillsattes och lämnade sitt betänkande har viss allmän debatt förekommit, men den har inte varit särskilt intensiv. Till del hänger det samman med mediegrundlagarnas juridisk-tekniska svårighetsgrad. De är inte helt lätt tillgängliga ens för jurister utan specialkunskaper på området.

Något senkommet har dock ett tvistefrö grott och vuxit upp. Det är ett förslag som finns i skärningspunkten mellan TF/YGL och persondataskyddet i PUL/Dataskyddsförordningen, nämligen handhavande av databaser. Eftersom de har utgivningsbevis åtnjuter de i dag grundlagsskydd också för behandling av känsliga personuppgifter, inklusive domar i brottmål. TF/YGL står nämligen, i kraft av sin konstitutionella ställning, över integritetsskyddet i PUL/Dataskyddsförordningen. Detta vill förslaget ändra på.

I sökarljuset finns en privat databas, Lexbase, som i kraft av sin skyddade ställning kan ge allmänheten enkel tillgång till personuppgifter i offentliga domar. Persondataskyddet, som det hittills har tolkats, anses förhindra att domstolar själva ger elektronisk tillgång till och erbjuder sökfunktion avseende domar genom domstolens hemsida. Tillskyndarna till ändringsförslaget anser att Lexbase utnyttjar grundlagsskyddet och att det är en brist i nuvarande ordning att brottmålsdomar på detta sätt är tillgängliga och utan hinder kan utvecklas till privata belastningsregister. Det starka integritetsskyddsintresset bör därför väga över och göra det möjligt att förbjuda denna form av personuppgiftshantering. Till saken hör att det finns andra databaser som förser medier och professionella aktörer med liknande uppgifter om brottmålsdomar som Lexbase. Skillnaden är att allmänheten inte har tillgång till dem.

Samtidigt vill man undvika att exempelvis traditionell journalistik drabbas av förändringen. För att kunna låta sådan verksamhet fortgå innehåller förslaget en ventil som tar sikte på när det finns ”särskild risk” för intrång. Privilegierad verksamhet, i förarbetena bland annat beskriven som ”traditionell journalistisk verksamhet”, anses inte medföra sådan risk. Den som avgör vem/vad som skall tillåtas är Datainspektionen (med möjlighet till överklagande i förvaltningsdomstol).

Att begränsa tillgången till information för allmänheten men tillåta den för vissa godkända verksamheter kan närmast betecknas som stötande.

Förslaget och debatten föranleder ett antal reflektioner; propositionen innehåller också andra delar (exempelvis avseende utgivarens ansvar för arkiverat material och internationell rättshjälp på området) men de lämnas därhän i det följande.

1. Det ter sig egendomligt att beteckna ett lagligt använt grundlagsskydd i negativa termer som ”misstag” och ”kryphål”. Grundlagen begränsar enbart vad som är uttryckligen förbjudet, och bör inte i övrigt innehålla värderingar avseende tillåten användning.
2. Integritetsskyddet är ett beaktansvärt intresse, men avvägningen här är varken uppenbar eller självklar. I andra vågskålen ligger intresset av handlingsoffentlighet, en offentlighet som när det gäller domar förstärks av det rättsstatliga intresset av insyn i den dömande verksamheten.
3. Att begränsa tillgången till information för allmänheten men tillåta den för vissa godkända verksamheter kan närmast betecknas som stötande.
4. Om nu vissa skall ges förtroende på ett område där allmänheten är utestängd, bör verksamheten avgränsas i lagtext och inte enbart genom formuleringar i förarbetena. En svårighet i sammanhanget är att lagprecision reser frågan om definitionen av ”journalistisk verksamhet”, vilket i sin tur associerar till totalitära staters licensiering eller auktorisation av betrodda pennor.

Samsynen bland berörda politiker och framstående jurister må hittills ha varit bedövande, och den allmänna debatten är senkommen, men frågan är om inte ytterligare omarbetning av förslaget krävs. Det finns ett antal alternativ:

1. Ventilen stängs, genom att den del av lagförslaget där ”särskild risk” anges helt utgår. Reaktionen hos de stora mediehusen och företrädare för annan ”traditionell journalistisk verksamhet” inför utsikten av en sådan förändring av förslaget vore intressant att notera, men det blev likabehandling och inte skillnad på folk och folk.
2. I det särskilda angivandet av känsliga uppgifter undantas, med bibehållen ventil, brottmålsdomar, varvid Lexbase kan fortsätta sin verksamhet.
3. Om ventilen behålls, bör den privilegierade gruppen lagfästas; en svårknäckt nöt, särskilt som begreppet ”journalist” i så fall måste definieras juridiskt.

Den debatt som nu förs, framför allt på sociala medier, innehåller allehanda övertoner och missförstånd, såväl medvetna som omedvetna. Sverigedemokraterna har mält sig ur den tidigare samsynen i mediegrundlagskommittén, surrat sig vid den folkliga masten (mot eliten) och hissat folkomröstningsflaggan. Särskilt vänder SD sig mot att bara journalister skall få tillgång till det skyddade materialet, och gör sig därvid talesmän för ett folkligt missnöje. Allt är inte bara juridik, särskilt inte ett valår.