Ekonomi Granskning
Ett moras av biogas
Svenska kommuners satsningar på biogas borde fungera som ett avskräckande exempel för alla som nu tänker sig att statliga investeringar ska rädda klimatet. Det skriver Christian Sandström i den första delen av en granskning av idéerna bakom den nya miljö- och innovationspolitiken.
Svensk och europeisk miljöpolitik har förändrats under de senaste åren. Såväl EU som dess medlemsländer ställer stora belopp till förfogande för att näringslivet ska ägna sig åt ett antal olika teknikområden som definierats som hållbara. EU har sjösatt en så kallade ”Green Deal” som totalt ska uppgå till 1 000 miljarder euro och president Biden i USA är i färd med att initiera någonting liknande. Detta, i kombination med taxonomier, gröna projektkrediter och idéer om klimattullar, även kallade ”gränsjusteringsmekanismer”, är nu i färd med att rullas ut över Europa.
Historiskt har miljöpolitiken snarare präglats av idéer om teknikneutralitet, där lagstiftning, skatter och subventioner använts som styrmedel. Idéer om att innovation och entreprenörskap bäst främjas genom förbättrade villkor för växande företag har bytts ut mot tanken att staten i samverkan med näringslivet skall åstadkomma stora teknikskiften gemensamt.
Den italiensk-amerikanska professorn Mariana Mazzucatos med boken The Entrepreneurial State (2013) och hennes funktion som rådgivare till både EU-kommissionen och flera regeringar har haft en betydande inverkan på detta skifte i fokus. De enorma investeringar som börjat sjösättas i Norrland gällande exempelvis vätgasbaserat stål kan ses som exempel på just detta.
Mot bakgrund av denna trend finns det skäl att titta närmare på den samlade erfarenheten av sådana satsningar över de senaste decennierna. I en artikelserie i tre delar kommer jag därför att beskriva ett antal exempel på hur den nya miljöpolitiken är en form av gammal industripolitik, med motsvarande problem. Flera av dessa argument och beskrivningar återfinns i skriften Den industripolitiska återvändsgränden (Jörnmark & Sandström, 2020). Artikelserien kan även ses som en fortsättning på den text som publicerats tidigare i Smedjan Aktiv industripolitik blir inte bättre med kändisekonomer.
Vi börjar med offentliga satsningar på biogas.
***
En bit in på 2000-talet började många kommunala värme- och energibolag att bygga biogasanläggningar. Mönstret är likartat i olika kommuner och följer på sitt sätt en klassisk bubbla: optimism leder till överinvesteringar och överdrivet risktagande, vilket i sin tur följs av en utdragen och smärtsam process av nedläggningar och nedskrivningar.
Biogasen hade från början många inneboende begränsningar som var svåra att bortse från: exempelvis begränsade stordriftsfördelar och betydande krav på utbyggnad av rör med mera för transport av gödsel. Vidare konkurrerade man i praktiken med fossila drivmedel vilket betydde att satsningar på biogasanläggningar innebar en spekulation i oljeprisets utveckling.
Optimism leder till överinvesteringar och överdrivet risktagande, vilket i sin tur följs av en utdragen och smärtsam process av nedläggningar och nedskrivningar.
Dessa risker och utmaningar fanns väl dokumenterade i en statlig utredning från sent 1990-tal (SOU 1998:157). I upprinnelsen till biogasens expansion verkar riskerna dock ha ignorerats, konstaterade ekonom-historikern Jan Jörnmark i en bok för några år sedan.
***
Runtom i landet utvecklades sedan olika samarbeten mellan kommuner och kommunala bolag under början av 00-talet. I Göteborg formerades ”Biogas Väst” och sedermera Gobigas, där Göteborg Energi haft en central roll. I Västmanland gick ett flertal kommuner ihop för att bilda ”Vafab Miljö”. Därefter bildas Svensk Växtkraft AB, ett bolag som ägs av Vafab till 40 procent, 20 procent LRF, 20 procent Mälarenergi och resterande 20 procent var ett antal lantbrukare. Redan från början är förmågan till ansvarsutkrävande kraftigt begränsad. I strukturer av kommuner, kommunala bolag som samäger och korsäger i olika dotterbolag blir det praktiskt taget omöjligt att förstå vem som är ansvarig.
En orsak till formerandet av dessa i efterhand helt obegripliga strukturer tycks vara just möjligheten att attrahera offentliga pengar, inte sällan från EU. I fallet Vafab trillade det tidigt in 20 miljoner kronor från EU.
I nästa skede involverades ”marknaden”, som i det här fallet som regel är ett annat kommunalt bolag relaterat till kollektivtrafiken. För Vafab var det Västmanlands Lokaltrafik (VL), som under åren 2006-2007 började byta ut bussar mot biogasbussar. Biogasbussarna behövde emellertid anpassas tekniskt att fungera, en merkostnad på totalt 14 miljoner som skattebetalarnas i form av Västerås stad med fördel kunde hjälpa till med.
Expansionen fortsatte med oförminskad hastighet och optimism. 2011 prognosticerade VL att 90 procent av bussarna skulle gå på biogas 2016 och att skiftet förväntades vara fullbordat år 2020. VD:n för Vafab, Eva Myrinsa, beskrev expansionen som en ”enorm utmaning” då produktionen av biogas skulle behöva mer än fördubblas.
I praktiken ägnade sig såväl Vafab som Gobigas åt att spekulera i oljeprisfluktuationer med hundratals miljoner av skattebetalarnas pengar.
Den ”enorma utmaningen” kom emellertid att bli den rakt motsatta. Prognoserna byggde på att diesel skulle bli sju procent dyrare varje år, vilket skulle göra biogasen alltmer lönsam och därmed driva på skiftet.
Alla som vet någonting om naturresurser och prismekanismer inser förstås att ett sådant antagande är mycket vanskligt att göra, inte minst är det halsbrytande att investera hundratals miljoner i en teknik vars eventuella bärkraft baseras på att kalkylen ska hålla. I praktiken ägnade sig såväl Vafab som Gobigas och andra likartade initiativ åt att spekulera i oljeprisfluktuationer, detta med hundratals miljoner av skattebetalarnas pengar. I efterhand ter sig riskmedvetenheten som begränsad – slentrianmässiga referenser till ”peak oil”, hållbarhet och klimatförändringar verkar ha räckt för att tysta eventuella kritiker.
Sedan hände det som inte fick hända, som inte kunde hända: oljepriset började röra sig nedåt. När botten gick ur oljepriset 2014 blev det allt tydligare att biogasens konkurrenskraft var tämligen begränsad. I stället för en fördubbling av volymerna mötte man nu en halvering. När kapaciteten hade byggts ut för betydligt större kvantiteter följde i nästa skede en process nedskrivningar och nedläggningar.
***
Biogasen illustrerar ett antal dilemman med den nya miljö- och industripolitiken. Alla investeringar i ny teknik är förknippade med risker, relaterade till teknik, produktion, distribution, försäljning, marginaler med mera. För en privat entreprenör kan dessa inte avfärdas, risker behöver beaktas, man behöver förhålla sig till olika scenarier och i slutändan vara snabb att anpassa sig till en omvärld i förändring.
Läs också:
Biogassatsningarna visar på den kompletta motsatsen: organisationerna verkar ha varit nästintill immuna mot risker. Förklaringen kan tyckas väl enkel, men handlar sannolikt om att riskbedömningen blir obefintlig när någon annan står för kostnaderna. När notan i slutändan stjälps över på skattebetalarna, antingen i form av högre kommunalskatt, högre priser för el, sopor och värme eller sämre kommunal service blir det svårt för dessa kommunala bolag att ta riskerna i beaktande.
Om satsningarna dessutom medför att de kommunala bolagen erhåller pengar från olika offentliga instanser på nationell nivå och inom EU, blir det dessutom praktiskt taget rationellt att ägna sig åt regelrätt kapitalförstöring. Finansiärernas krav på medfinansiering innebär i praktiken att den som söker pengarna också blir styrd mot aktiviteter den annars inte hade ägnat sig åt, detta med katastrofala följder.
Riskbedömningen blir obefintlig när någon annan står för kostnaderna.
Resonemanget ovan kan tyckas väl teoretiskt och cyniskt. Exemplet Göteborg Energi och Gobigas kan hjälpa oss att se hur dessa mekanismer också existerar i praktiken. Stora tekniska och marknadsmässiga risker hindrade inte Gobigas från att fortsätta investera, landsbygds- och klimatbidrag verkar ha varit en viktig orsak. När situationen så småningom framstod som helt hopplös och politikerna ville dra i bromsen fortsatte man ändå eftersom ”projektet hade Klimp-bidrag som inte fick förfaras”. Klimp var ett program med offentliga stöd som Naturvårdsverket drev under åtminstone ett decennium.
Med utgångspunkt i exemplet ovan går det resonera kring vad förekomsten av landsbygdsbidrag, klimatbidrag, EU-bidrag, regionalstödsbidrag och pengar från exempelvis Energimyndigheten och Vinnova gör med incitamentsstrukturen. Det finns alltid ännu ett Klimp-bidrag eller motsvarande som riskerar att förfaras och därmed blir det hela tiden rationellt att fortsätta sin egen kapitalförstöring och praktiskt taget omöjligt för politikerna att stoppa missbruket av skattemedel.