Den missförstådda federalismen

Efter att Emmanuel Macron, på franskt manéer, lade ut sin vision för den Europeiska unionen i Dagens Nyheter och på debattsidor i morgontidningar i EU:s alla 28 medlemsländer, har federalismen blivit ett populärt politiskt slagträ. ”Europa ska utvecklas till en federalistisk stormakt”, sammanfattade GP-ledarskribenten Håkan Boström Macrons förslag. ”När Macron efterlyser europeisk förnyelse framstår det dessutom ofta som en omskrivning för federalism”, skrev Sydvenskans ledarsida. Sara Skyttedal förklarade i Aktuellt att både ”superstatsfederalism och populism” hotar det europeiska samarbetet.

Federalism är inget franskt mål, försäkrade Frankrikes ambassadör David Cvach när han gick i svaromål. Men visst påminner Macrons EU-vision mycket om Guy Verhofstadts, den frispråkige gruppledaren för den liberala gruppen ALDE i Europaparlamentet, som i brittisk press blivit en portalfigur för ”The F-word”.

Inför Brexit-omröstningen beskrevs han som en symbol för ”federalismens monster som inte kommer upphöra förrän nationalstaterna är avskaffade”. Orden är The Telegraph-krönikören Leo McKinstrys, men de ger uttryck för en vid det här laget vedertagen federalistisk karikatyr. Till nidbilden har Verhofstadt varit högst bidragande själv. 2005 gav han ut boken Verenigde Staten van Europa (Europas förenta stater) och erkände att titeln var tänkt just som en provokation.

I svensk EU-debatt har federalismen, på samma sätt som i den brittiska, fått klä nidbilden av politiker som ständigt söker nya överstatliga projekt. Bland dem som själva titulerar sig EU-federalister finns få utanför Liberalernas mest EU-kramande kärna.

Bland dem som själva titulerar sig EU-federalister finns få utanför Liberalernas mest EU-kramande kärna.

Federalismen är ingen enhetlig doktrin, men skolboksdefinitionen är långt ifrån en synonym till folkpartism. Tvärtom handlar den om att makten ska flyttas nedåt snarare än uppåt och närmare medborgarna genom självständiga enheter eller delstater – som i federala stater som Tyskland och Schweiz, båda starkt präglade av regionalt självstyre.

Till förvirringen hör att EU:s utveckling kan delas upp i två konkurrerande inställningar till europeisk integration. Den ena är pluralistisk och värdesätter en mångfald av system som utmanar varandra genom institutionell konkurrens. Gärna viss överstatlighet, men den måste vara förutsägbar och tydligt begränsad genom konstitutionell maktdelning.

Den andra är centralistisk och lägger större vikt vid harmonisering än institutionell konkurrens, där regler i stor utsträckning ska koordineras utifrån gemensamma intressen. Macron ger uttryck för sådana tankegångar och det är denna idé om europeisk integration som lett fram till regeringen Löfvens impopulära prestigeprojekt, den sociala pelaren, som innebär en maktförskjutning av sociala frågor och arbetsmarknadslagstiftning från nationell till europeisk nivå.

Till förespråkare av det pluralistiska synsättet, som är det traditionellt federalistiska, hör klassiskt liberala tänkare som Friedrich von Hayek (1899–1992) och James Buchanan (1919–2013), som Timbro förlag nyligen gav ut i nyöversättning. Deras idéarv har dock hamnat i skuggan av vänsterns federalistiska gestalter som socialisten Altiero Spinelli. Spinellis namn pryder i dag en av parlamentsbyggnaderna i Bryssel och under 1980-talet var han Europaparlamentarikern som myntade själva begreppet ”Europeiska unionen”. Som tänkare gjorde han dock avtryck långt tidigare. Alla politiska projekt behöver sina historiska myter och Spinellis livshistoria utgör otvivelaktigt en sådan för det europeiska.

Federalismen – en vänsteridé?

Från den italienska fängelseön Ventotene, 10 mil utanför Neapels kust, smugglades ett manifest ut sommaren 1941. Författaren Altiero Spinelli hade 14 år tidigare fängslats för sitt engagemang i Italiens kommunistparti. Frihetsberövad tillsammans med andra politiska motståndare till Mussolinis fascistiska regim använde han cigarettpapper för att i hemlighet sätta sina ord på pränt under titeln ”För ett fritt och enat Europa”. I en dubbelbottnad konservburk smugglades bunten av cigarettpapper sedan över till det italienska fastlandet.

Spinellis upprop kom senare att benämnas som Ventotenemanifestet och gav livsluft till motståndsrörelser både i Italien och övriga Europa. I dag är det närmast betraktat som startskottet för den federala Europatanken.

Fascismen led av samma ekonomiska centralplanering och repressiva stat som socialismen.

Grundbudskapet i Spinellis europeiska vision framstod då som utopiskt: ett demokratiskt och öppet Europa där den destruktiva nationalismen och dess starka ledare förlorat sin mytologiska glans. Under tiden i fångenskap lämnade Spinelli kommunismen, men hans politiska visioner hade fortfarande slagsida åt vänster. ”Den europeiska revolutionen måste vara socialistisk”, som han själv formulerade det. I andra stycken öppnas för nationalisering av såväl bankväsende som storindustrier, samtidigt som kapitalismen anklagas för att ha banat vägen för tidens totalitära regimer.

Det isolerade fängelselivet till trots författade Spinelli inte sitt manifest i ett vakuum. Han influerades av brittiska federalistiska tänkare som William Beveridge och Lionel Robbins. Spinellis ekonomiska idéer var också djupt rotade i tidsandan. Tre år efter att Spinelli skrev Ventotenemanifestet, 1944, gav Hayek ut sin stridsskrift Vägen till träldom, där han slog hål på den då etablerade föreställningen att fascismen var en kapitalistisk reaktion på socialismen, en tankegång som var genomgående i Spinellis manifest. Fascismen led tvärtom av samma ekonomiska centralplanering och repressiva stat som socialismen.

Hayeks federala Europa

Mindre känt är att Friedrich von Hayek två år före Spinelli hade presenterat sin egen vision för ett federalt Europa. I essän Ekonomiska villkor för mellanstatlig federalism, som publicerades i tidskriften New Commonwealth Quarterly, förklarade han behovet av en ekonomisk, och inte bara politisk, union i Europa, som ”skulle upphäva hindren för människors, varors och kapitals rörlighet mellan stater”.

Att riva ekonomiska barriärer skulle inte bara resultera i välstånd och minimera spänningarna mellan stater genom ömsesidigt beroende, menade Hayek. Det är också en förutsättning för att det alls ska skapas en internationell federation. Det finns inte några historiska federationer som lyckats kombinera klassiskt federala funktioner som utrikes- och försvarspolitik utan också föra en gemensam ekonomisk politik.

Det som slår en när man läser Hayek i dag är hur förutseende han var. I essän lägger han fram sina argument för en gemensam europeisk marknad – ett halvsekel innan den inre marknaden blev verklighet. Hayeks främsta argument är att en ekonomisk union skulle hålla nationella ekonomiska särintressen i schack när de utsätts för konkurrens från andra medlemsstater. Till skillnad från i nationalstaten är federationen så ekonomiskt och kulturellt brokig att subventioner och särregleringar som gynnar vissa industrier också skulle uppfattas som diskriminerande.

Federationen – marknadsliberalismens politiska ideal?

Hayek var bara en av de klassiskt liberala ekonomer som förstod att ekonomisk öppenhet krävde att politiska beslut sträckte sig längre än nationalstatens gränser. Buchanan, som var en av pionjärerna inom public choice-skolan, där ekonomiska modeller används för att studera politiskt beslutsfattande, utvecklade Hayeks argument.

För Buchanan var federationen ett politiskt ideal, då maktdelning begränsar graden av politiskt tvång. Federalism blev för Buchanan närmast antisocialism. Hans argument är inte bara att federationen delar upp makten i skilda politiska nivåer. I Federalism och individuell autonomi utvecklar han sin teori om federal konkurrens. På en marknad riskerar producenter och säljare alltid att förlora kunder till konkurrenter. Vinster hägrar bara för den som erbjuder attraktiva varor och tjänster. På den punkten skiljer sig politiken från marknaden, då den till sin natur är tvingande. Det är här federalismens principer blir intressanta, då de introducerar marknadsprinciper till politiken.

I federationen tjänar medborgarnas möjlighet att rösta med fötterna till att disciplinera politiskt maktutövande på samma sätt som våra val som konsumenter disciplinerar producenterna. Inom ett ekonomiskt samarbetsområde med gemensamma spelregler och fri rörlighet för varor, tjänster, kapital och människor riskerar stater alltid att företag och investeringar flyttar om skatterna blir för höga eller regelverken för stelbenta.

Internationell federalism handlade aldrig om att skapa en europeisk superstat, utan om att tygla makten på alla politisk nivåer genom konstitutionell maktdelning.

Samtidigt som både Buchanan och Hayek förespråkar ett fåtal starka federala funktioner lyfter de vikten av lokalt självstyre. Argumentet är främst kulturellt: det är vanligare att vi delar värderingar och sympatiserar med människor i mindre gemenskaper än i större politiska enheter. Därför bör makten över vardagliga beslut ligga så nära berörda människor som möjligt. Hit hör till exempel välfärds- och transfereringssystem, i den mån de utformas genom politiska beslut. I den meningen är det också en kritik mot dem som ser nationalstaten som det naturliga centrumet för politiska beslut. Många gånger bör beslut fattas regionalt, lokalt eller direkt av människor själva.

Internationell federalism handlade aldrig om att skapa en europeisk superstat, utan om att tygla makten på alla politisk nivåer genom konstitutionell maktdelning. Motståndet till federalism, från dem som annars värnar klassiska liberala idéer, avslöjar många gånger att det överordnade målet kanske är nationell snarare än individuell självständighet. Buchanan skriver, lika träffsäkert nu som då:

Det är som om anti-federalisterna i Storbritannien säger: ”Vi har inget emot att utsättas för politiskt tvång, så länge det kommer från det brittiska parlamentet.”

Den uppochnedvända konfederationen

Det europeiska projektet blev aldrig någon federation, varken i Hayeks eller Spinellis anda. Modellen som framför allt har präglat EU:s utveckling är i stället den som personifieras av fransmannen Jean Monnet, neofunktionalismen. Monnet tillhörde själv de tidiga federalisterna, men han var också starkt formad av den franska traditionen av social ingenjörskonst och centralstyre (dirigisme).

Neofunktionalismen är en spegelbild av fransk statsförvaltning. Till skillnad från andra inflytelserika EU-länder som Tyskland är Frankrike ett mycket centraliserat land, där de flesta beslut fattas i Paris. I EU-sammanhang summeras den bäst i formuleringen ”an ever closer union” (”en allt närmare sammanslutning”), som hängt med sedan Romfördraget undertecknades 1957. Länge var det en bortglömd paroll, men den blev åter uppmärksammad när Storbritanniens dåvarande premiärminister David Cameron i förhandlingarna om britternas framtida relation till EU krävde ett undantag från skrivningen.

Om federationen sätter tydliga gränser för vad som får beslutas på vilka nivåer handlar neofunktionalistisk utveckling om att enskilda områden integreras i hopp om att andra ska följa efter. Det har stegvis möjliggjort framväxten av det som i dag är den Europeiska unionen, med 28 medlemsstater och världens största ekonomiska samarbetsområde. Sedan Enhetsakten undertecknades 1986 har dock antalet områden EU har befogenhet över stadigt expanderat, samtidigt som EU:s mandat alltjämt är svagt inom områden som traditionellt hör den centrala nivån till i en federation, som utrikes- och säkerhetspolitik. I brist på maktdelning har EU i stället blivit något av en uppochnedvänd konfederation, som lägger sig i allt fler frågor av nationell karaktär, men saknar såväl federal maktdelning som möjlighet att besluta över federala funktioner.

Utan en federal maktdelning som tydligt delar upp den beslutande makten blir subsidiaritetsprincipen sällan mer än ett verbalt slagträ.

De senaste åren har EU:s befogenheter börjat stärkas även inom traditionellt federala funktioner som utrikes-, säkerhet- och gränspolitik, men motreaktionen mot tidigare harmlösa slogans som ”ever closer union” är begriplig. EU:s makt växer nu inom områden där överstatliga beslut inte har något uppenbart mervärde, som inom social- och välfärdspolitik. Känslan av teknokratisk tondövhet är också oundviklig, när nationell välfärdspolitik blir måltavla för överstatlig likriktning i en union av länder med vitt skilda traditioner av välfärdssystem och arbetsmarknadsmodeller.

Maktkritiska politiker försöker ofta lyfta subsidiaritetsprincipen, att beslut ska fattas på den lägsta ändamålsenliga nivån, men av erfarenhet vet vi att den inte ger någon större vägledning. Ett exempel var när EU-kommissionen argumenterade för att ett direktiv om att reglera föräldraledighet på EU-nivå var förenligt med subsidiaritetsprincipen eftersom EU redan tidigare infört minimiregler för föräldraledighet på EU-nivå. Så tar sig idén om en allt närmare sammanslutning uttryck i praktiken. Utan en federal maktdelning som tydligt delar upp den beslutande makten blir subsidiaritetsprincipen sällan mer än ett verbalt slagträ.

Högerns nyttiga idioter

Det är skillnad på att kritisera EU:s riktning och att vilja lämna det europeiska projektet. ”Om inte konservativa ska bli ’nyttiga idioter’ i tjänst hos det fria samhällets fiender måste de tänka om vad beträffar sitt EU-motstånd – och faktiskt ansluta sig till unionens försvarare”, som Dalibor Rohac uttrycker det i essän ”Ett konservativt försvar för EU”. EU-motståndet har placerat annars goda vänner av konstitutionell demokrati och fria marknader i sällskap med de mest illiberala krafterna i europeisk politik.

Rohac, som i dag är knuten till American Enterprise Institute, inledde sin karriär i tankesmedjevärlden för ett knappt decennium sedan med att kritisera EU:s regleringsiver, euron, region- och jordbrukspolitiken. I dag menar han att konservativas kritik av det europeiska projektet lätt överskuggar samarbetets framgångar. Den ekonomiska friheten i Europa saknar i dag historiskt motstycke. Under de senaste decennierna har EU bidragit till att etablera demokrati och marknadsekonomi i forna öststater, samtidigt som unionen utgjort en skyddsvall gentemot rysk expansion.

Konservativa och klassiska liberaler, som brukar vara misstänksamma mot snabba omdaningar, borde också se riskerna med dramatiska förändringar som att montera ner det europeiska samarbetet. Det finns goda skäl att kritisera många delar av hur EU fungerar, men vi kommer inte ifrån det faktum att den historiska period av fred, ekonomisk öppenhet och välstånd i Europa i centrala delar är den europeiska integrationens förtjänst.

Att vi ska kunna handla lika fritt – eller till och med friare – utan den inre marknaden är en hopplöst naiv dröm. Det är inte tullar och direkta begränsningar av handel som är det största hindret för att varor, tjänster och kapital ska kunna röra sig över gränserna. Förutom att EU monterat ner dessa, är det harmoniseringen av standarder och nationella regelverk som undanröjt de största hindren för frihandel i dag. Som Rohac skriver har införandet av majoritetsbeslut i handelsrelaterade frågor också underlättat ekonomiska liberaliseringar på delar av den europeiska kontinenten som traditionellt har varit motståndare till fria marknader, som Italien och Frankrike.

Initiativ som den sociala pelaren må formuleras av tjänstemän på EU-kommissionen, men de blir verklighet med den svenska regeringens goda minne.

Rohacs viktigaste poäng är lika central som den är banal: EU:s styråra är politiker, inte eurokrater. Vi ska givetvis kritisera när dåliga, ibland absurda, förslag presenteras, som att 30 procent av alla filmer på Netflix ska vara europeiska, eller när ett förbud för restauranger att servera olivolja i omärkta behållare röstades igenom. I det senare fallet gick David Cameron ut och förargade sig över EU-byråkrater, men undanhöll att hans egen regering som tungan på vågen hade lagt ner sin röst i ministerrådet, till olivoljebältets glädje.

Svenska ministrar och folkvalda Europaparlamentariker är med bakom varje beslut på EU-nivå. Initiativ som den sociala pelaren må formuleras av tjänstemän på EU-kommissionen, men de blir verklighet med den svenska regeringens goda minne. Regeringen Löfven har visat föga intresse för EU-frågorna. Under halva förra mandatperioden saknades det en EU-minister och möten i ministerrådet har prioriterats bort till fördel för engagemang på annat håll, som FN:s säkerhetsråd. Flera ministrar har inte ens närvarat på hälften av mötena i ministerrådet. Jumboplatsen i bottenligan kniper Mikael Damberg som under förra mandatperioden missade två av tre möten med andra medlemsstaters näringsministrar.

Federalism som borgerlig reformagenda

Den borgerlighet som värnar pluralism har mycket inspiration att finna i Hayeks och Buchanans maktkritiska federalism. EU är i dag väldigt långt från vad de klassiskt liberala federalisterna tänkte sig, men federationen var som Buchanan formulerar det, just ett politiskt ideal. I verkligheten kommer vi aldrig uppnå det, men det erbjuder ett mål som vi politiskt bör sträva efter.

Centralt i en federal EU-vision bör vara att röra oss bort från idén om en allt närmare sammanslutning och tydliggöra maktfördelningen mellan EU och medlemsstaterna. Problemet är sällan de områden där EU har exklusiv kompetens – som tullunionen, konkurrensregler eller handelspolitiken – utan de områden där kompetensen är delad mellan beslutande nivåer.

Mest problematisk är sammanhållningspolitiken, där EU:s uppdrag är att främja social och ekonomisk sammanhållning. Traditionellt har det gjorts genom strukturfonder, som investerar i framför allt infrastrukturprojekt för att stimulera regional tillväxt. Med den sociala pelaren breddas det uppdraget avsevärt. Vi ser redan en utveckling mot överstatlig arbetsmarknadslagstiftning och EU-kommissionen antog nyligen en rekommendation om att slopa vetorätten i fler socialpolitiska frågor av nationell karaktär.

På längre sikt behövs förändringar av EU:s fördrag för att tydligare reglera vilka kompetenser som hör hemma på europeisk respektive nationell nivå. På kortare sikt ligger de delade kompetenserna närmast till hands och det som styr mest är EU:s långtidsbudget som sätter ramarna för åren 2021–2027.

EU är i dag väldigt långt från vad de klassiskt liberala federalisterna tänkte sig.

På både kort och längre sikt kan federalismens idéarv främja en större EU-politisk diskussion i Sverige kring för borgerligheten alltid återkommande käpphästar: politikens gränser, maktdelning, internationell samverkan och öppenhet mot omvärlden. Hur kan EU gå från en uppochnedvänd konfederation till en union med tydlig maktdelning och respekt för såväl överstatliga som nationella, regionala och lokala ansvarsområden? Det går att främja europeisk integration och samtidigt värna nationellt självbestämmande.

Arbetsmarknads- och välfärdspolitik bör i de allra flesta fall lämnas till medlemsstaterna att själva besluta om. På andra områden är det inte lika givet att EU bör dra sig tillbaka. Trots 25 år av den inre marknaden, saknas i stora drag den fria rörlighet för tjänster som utlovas i EU-fördragen. Europa har hamnat på efterkälken i den digitala ekonomin, och EU gör allt för att markera mot nätjättar genom nya skatter och tvivelaktiga konkurrensregler. Inom det rättsliga och polisiära samarbetet och den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken saknas både resurser och beslutsmakt. Den gemensamma gränspolitiken består inte av mer än en servettskiss, med konsekvensen att vi anförtror länder som Italien, Grekland och Ungern ansvaret för Schengenområdets yttre gräns.

Allt fler beslut fattas av eurogruppen, som ständigt blir mer politiskt integrerad, vilket för med sig att länderna som står utanför har allt mindre att säga till om. I dag handlar den ekonomiska och monetära unionen (EMU) om mycket mer än den gemensamma valutan. Junckerkommissionen har under senaste mandatperioden rullat ut allt från den sociala pelaren till bank- och kapitalmarknadsunionen under EMU-flagg. Trots att icke-euroländer ställs utanför allt fler beslut, lyser det svenska intresset för eurofrågan helt med sin frånvaro.

Den gemensamma gränspolitiken består inte av mer än en servettskiss.

Hittills har den svenska debatten om det europeiska samarbetets framtid, i den mån vi alls haft någon, i stället främst handlat om hur den svenska avgiften till EU kan hållas nere när Storbritannien lämnar. ”Vi kommer vara snålast i EU”, som finansminister Magdalena Anderssons har uttryckt det. Vi ska givetvis vara sparsamma med skattemedel, men nu avgörs stora frågor, som den daterade jordbruks- och regionalpolitiken, säkerhetspolitiska vägval i Europas geopolitiska vakuum och hur EU:s strukturfonder ska förvaltas framöver. Under 2019 väntas budgetförhandlingar, brittiskt utträde och Europaparlamentsval. De är var för sig enskilt omvälvande händelser, som kommer prägla det europeiska samarbetet för lång tid framöver.

Nu finns en lucka, som öppnar för reella förändringar av det europeiska projektets riktning framöver. Just därför är det särskilt aktuellt att de borgerliga partierna inte stannar vid att kritisera den sociala pelaren och högre medlemsavgifter, utan presenterar framåtsyftande förslag. Det räcker inte att vara en bromskloss. Oavsett vad man tycker om Emmanuel Macrons och Guy Verhofstadts visioner för Europa så har de idéer som andra måste förhålla sig till. De svenska borgerliga partierna kan inte förhålla sig passiva till den utvecklingen utan måste överväga vilken deras och Sveriges roll i Europa ska vara.