Ekonomi Essä
Aktiv industripolitik blir inte bättre med kändisekonomer
Många politiker har svårt att värja sig mot idéer om hur staten kan bidra till innovationer, konkurrenskraft och grön omställning. Men idéerna som framförs av vänsterns nya favoritekonom Mariana Mazzucato leder främst till framväxten av en bidragsindustri, skriver Christian Sandström, Siri Terjesen och Karl Wennberg.
Pandemin, behovet av hållbar utveckling och frånvaron av uthållig konkurrenskraft för västvärldens ekonomier har tillsammans bidragit till en renässans för så kallad aktiv industripolitik. EU:s gröna omställningsplan, Green Deal, beräknas uppgå till 1 000 miljarder euro över de kommande tio åren och i USA är president Biden i färd med att sjösätta någonting liknande.
Politiker, forskare och beslutsfattare inom näringslivet som förhåller sig skeptiska till den nya trenden möter en rejäl uppförsbacke. Befogade frågor om effekter, nyttor, kostnader och alternativa medel för att uppnå liknande mål avfärdas oftast med svepande formuleringar. ”Vi har inte tid att vänta”, sägs det, och ”Kina gör ju såhär, då måste vi också göra det”. Kritiker misstänkliggörs med epitet som ”klimatförnekare” eller ”nyliberal”.
En av de främsta opinionsbildarna bakom den nya industripolitiska trenden är Mariana Mazzucato som är professor i innovationspolitik vid University College London. Hon blev för några år sedan världskänd med boken The Entrepreneurial State (2015) och har alltsedan dess varit en frontfigur för den nya industripolitiken, och inspirerat politiker och opinionsbildare.
Ett exempel är den rapport som den norska vänstertankesmedjan Manifest nyligen publicerade, och som fått stort genomslag inför höstens val till Stortinget. I rapporten ”The Green Giant: New Industrial Strategy for Norway” argumenterar Mazzucato för omfattande statliga investeringar och ökat statligt ägande för att göra den norska oljeekonomin grön.
Mazzucato har en relativt lång karriär bakom sig som innovationsforskare. Under 1990- och 2000-talet studerade hon strukturomvandling inom ett flertal olika sektorer såsom läkemedelsindustrin. Den centrala tesen i The Entrepreneurial State, är att staten har en aktiv roll att spela för utvecklingen av banbrytande innovationer.
Alltsedan boken publicerades har Mazzucato befunnit sig på en glidande skala mellan forskning och opinionsbildning. I hennes senaste krönika i Foreign Affairs argumenterar hon till exempel för förbud mot alla ”icke-samhällsnyttiga finansiella transaktioner” (det vill säga 99 procent av all bank- och finansverksamhet såsom bolagslån och privata bostadslån) utan hänvisning till forskning och utan definition av vad som ska betraktas som ”samhällsnyttigt”.
Stora delar av Mazzucatos argumentation baserar sig på grundläggande faktafel.
Det är förvisso lovvärt att forskare engagerar sig i samhällsdebatten och bidrar till utvecklingen av policy. Men i takt med att budskap förenklas och populariseras hamnar akademiker på ett sluttande plan där det till slut inte är tydligt huruvida de är forskare eller tyckare. Forskare som övergår till tyckande och opinionsbildning kan på så sätt kapitalisera på akademikerns trovärdighet utan att nödvändigtvis förlita sig på vetenskaplig evidens.
I Mazzucatos fall har ovanstående medfört att stora delar av hennes argumentation baserar sig på faktafel som är så grundläggande att det ofta räcker med en enkel googling för att vederlägga de påståenden som läggs fram. I bästa fall blir resonemangen anekdotiska, i flera fall är de så fulla av felaktigheter att de blir svåra att ta på allvar. Hennes påstående om att iPhone skapades av den amerikanska staten spreds friskt under åren 2015–2016. Den som tittar lite närmare på utvecklingen av iPhone får dock svårt att betrakta detta som annat än en osanning. Transistorn (1947) uppfanns på AT&T:s Bell Labs och är den minsta byggstenen i informationssamhället men ingår inte i hennes exempel på teknologier som möjliggjort smartphones. Detta gäller även den integrerade kretsen (1959) som utvecklades av Fairchild och Texas Instruments och rimligen bör ses som en av 1900-talets främsta innovationer. Digitala bildsensorer skapades på Kodak Research Labs men är tydligen inte en viktig del i en modern smartphone om man ska tro Mazzucato. De direkta felaktigheterna är många och grundläggande: LCD-skärmen utvecklades av Radio Corporation of America (RCA), inte staten. Cellulär teknik kom från Bell Labs och mikroprocessorn är en produkt av samarbeten mellan Intel och ett antal japanska företag. Den som gräver lite djupare i Mazzucatos empiri lär förmodligen hitta ännu fler exempel på genanta faktafel och selektiv tolkning av data.
När frågor diskuteras utan vetenskaplig evidens men torgföraren av dessa idéer likväl åtnjuter akademikerns trovärdighet uppstår en betydande risk att dåliga beslut fattas. För den enskilde beslutsfattaren inom politik och näringsliv blir det särskilt svårt att värja sig mot den här sortens opinionsbildning som förkläs som forskning, inte minst då den sägs bidra till lovvärda mål som innovation och hållbarhet.
I teorin är resonemanget ovan intuitivt korrekt. Problemen infinner sig när det ska omsättas i praktisk politik.
Den aktiva industripolitiken motiveras ofta med teorier om marknadsmisslyckanden. Teknisk utveckling och innovation är i de initiala skedena kostsamt. För låg lönsamhet riskerar att leda till situationer där ingen enskild aktör är beredd att uppbåda de resurser som krävs. Vidare påtalas att aktörer på marknaden är för fragmenterade och att det föreligger så mycket friktion i ekonomin att företag inte hittar varandra. Lösningen blir därför att politiken stöttar upp forskning och utveckling, tillhandahåller billigt kapital till innovation och skapar olika program företag och universitet förs för att skapa utveckling.
I teorin är resonemanget ovan intuitivt korrekt. Problemen infinner sig när det ska omsättas i praktisk politik.
Läs också:
Till att börja med är det empiriskt i stort sett omöjligt att uppskatta storleken på ett marknadsmisslyckande. Att forska på någonting som i teorin kan existera men är närmast omöjligt att kvantifiera, är lite som att forska på förekomsten av svarta hål, fast utan fysikens lagar och tekniska verktyg. Man kan till exempel fråga sig om en eventuell brist på riskkapital är en följd av ett marknadsmisslyckande eller en följd av tidigare decenniers ekonomiska politik som påverkar kapitalbildning, räntenivå, och riskjusterad avkastning på andra investeringar. Om man tittar på investeringar i nya tekniker och bolag i västvärlden de senaste decennierna är det också svårt att vederlägga att dessa är per definition för låga.
Många skulle snarare säga att det råder en bubbla på riskvilligt kapital där i stort sett vem som helst med hög utbildning och vackra PowerPoint-bilder kan få några miljoner i näven för att starta ett bolag. Det är möjligen traditionella tillverkande småföretag med expansionsplaner på traditionella marknader som kan ha svårt få banklån på grund av den allt mer reglerade och oligopoliserade banksektorn, men det är inte detta problem som Mazzucato eller andra opinionsbildare skjuter in sig på.
Att försöka lösa ett problem vars förekomst och potentiella storlek är okänt blir svårt i praktiken, inte minst då olika sorters offentliga satsningar blir föremål för sin egen politiska och ekonomiska logik. Särintressen i form av myndigheter, storföretag och politiker drivs av sina egna intressen och interaktionen mellan dessa krafter blir ofta någonting helt annat än det som från början var avsett. Försöken att lösa marknadsmisslyckanden leder lätt till politiska misslyckanden, som i sin tur kan bli mer kostsamma än det problem som från början skulle lösas. Någon som kommer ihåg Stålverk 80 eller räddningsförsöket att modernisera den svenska varvsindustrin på 1980-talet med omfattande offentliga investeringar? Samtliga dessa offentliga investeringar fick snabbt skrivas av.
Stöd från olika myndigheter förvandlar företag till bidragsentreprenörer
Stöden till det svenska näringslivet har uppskattats till 40 miljarder årligen, vilket är mer än polisens totala anslag under 2020. I ett flertal utvärderingar av dessa stöd har det framkommit att den inte har någon effekt på vare sig omsättning, vinst eller antal anställda. Förespråkare av stöd brukar då istället hävda att effekterna är långsiktiga och inte syns förrän långt senare. I en annan artikel testades denna hypotes och resultaten blev de rakt motsatta. Precis när företag erhöll stöd ökade deras investeringar, men med tiden klingade detta av.
Annan forskning gör gällande att förekomsten av multipla stöd från olika myndigheter medför att företag blir bidragsentreprenörer – de sätter i system att söka pengar och blir bidragsberoende. Studier av dessa bidragsentreprenörer visar att de har lägre produktivitet än andra företag, men betalar ut högre löner. Det kan framstå som en anomali, men det är just förekomsten av alla dessa stöd som möjliggör ett välbetalt och lågproduktivt beteende.
Runtom i Sverige har det växt fram ett komplex av olika stödstrukturer som antingen försörjer sig på söka dessa olika bidrag, eller försörjer sig på att söka bidrag åt andra organisationer. Antalet offentliga initiativ för att främja innovation har ökat och idag finns det i varje region en stor och växande kombination av inkubatorer, bidragskonsulter, Science Parks, coacher och olika sorters finansieringskällor.
Inom forskningen talar man numera om en entreprenörskapsindustri, det vill säga en sektor av ekonomin som försörjer sig på att torgföra entreprenörskap i dess olika former. Internationella studier har gjort gällande att den här entreprenörskapsindustrin har en negativ inverkan på ekonomin då den skapar lågproduktivt entreprenörskap.
Som tidigare betonats får dessa stödstrukturer ett eget liv och växer på ett okontrollerbart sätt. Det finns få studier på området i Sverige, men i en granskning som gjordes av Sydsvenskan för några år sedan kunde man identifiera 80 stödorganisationer i Skåne. Alla med uppdraget att främja innovation och entreprenörskap. De ansvariga politikerna lovade att skapa ordning, vid en uppföljning tre år senare hade dock antalet stödorganisationer växt till 120 och kostnaderna hade ökat med 50 procent till 730 miljoner. En amerikansk studie som publicerades 2017 uppskattar att i USA läggs årligen minst 30 miljarder dollar på liknande aktiviteter, men att dessa stöd endast bidrar till att öka intresset för entreprenörskap, och inte till den privata eller samhällsnyttiga kvaliteten hos företag som startas.
Det bidragsindustriella komplexet i Skåne hjälper oss att förstå varför Mariana Mazzucatos idéer har blivit så populära. Varje organisation som vill framstå som innovativ kan göra det genom att sätta upp en enhet som skall stötta innovation och entreprenörskap. Som en följd av detta växer antalet innovationsstödjande aktiviteter konstant. Förekomsten av EU-bidrag och myndigheter som delar ut ”gratis pengar” ökar attraktiviteten i dessa så kallade satsningar.
Politikern kan sola sig i glansen från positivt laddade värdeord som grön tillväxt, innovation och hållbarhet.
Den som vill rensa i den alltmer vildvuxna rabatten måste nu ta bort aktiviteter och riskerar därför att framstå som om den är emot dessa lovvärda satsningar. När det dessutom ofta rör sig om bidragssökande aktiviteter blir det särskilt svårt att motivera en nedskärning. Konsekvensen blir att antalet innovationsstödjande aktiviteter ökar med tiden. Vissa forskare har liknat detta vid ett Frankensteins monster, någonting som växer okontrollerat och så småningom börjar göra alltmer skada men inte går att stoppa.
Mazzucatos argumentation är svår att värja sig mot för politiker. De kan satsa stora summor och framstå som visionära. Politiker kan sola sig i glansen från positivt laddade värdeord som grön tillväxt, innovation, återindustrialisering och hållbarhet och den som ställer kritiska frågor framstår som om den är emot alla dessa ädla ting. Dissidenten får också stå till svars inför ett helt komplex av myndigheter och företag som alla tjänar oproportionerligt på denna rundgång av pengar som sker på skattebetalarnas bekostnad. Inte undra på att kritiken lyser med sin frånvaro.