Vi har bara sett början på kommunkrisen

År 2017 beslutade Hultsfreds kommun, en mindre kommun i Kalmar läns inland, att inte längre ge försörjningsstöd till nyinflyttade nyanlända. Det var ett val, förklarades det, mellan vilka lagar kommunen skulle välja att bryta. Trycket från nyanlända var så stort att kommunens socialtjänst saknade resurser att hantera de ensamkommande ungdomar som flyttat till kommunen. Hultsfred kommun fick, i likhet med andra ofta mindre kommuner som tog emot många nyanlända under migrantkrisen, extra kostnader för bland annat nyuppförda skolfastigheter som staten inte har ersatt. Det åskådliggjorde hur kommunpolitikerna fick ta ansvaret för den nationellt förda politiken. Riksdagspolitiker kunde beskriva den i högtidliga termer, men tog inte ansvar för dess kostnader. Intressant nog leds för övrigt Hultsfred av Centerpartiet.

Relationen mellan stat och kommun kan också analyseras i kommunernas låneinstitut Kommuninvests rapporter. Där ges en annan mer dyster bild av den offentliga skuldsättningen än den som vanligen förmedlas av finansdepartementet.

Det har skett en förskjutning av den offentliga skuldsättningen från stat till kommun.

Under det senaste decenniet har statens skuld minskat från 33 till 24 procent av BNP medan kommunernas och regionernas skuldsättning fördubblats från 6 till 12 procent av BNP. Det har alltså skett en förskjutning av den offentliga skuldsättningen från stat till kommun.

Sett i relation till att kommunerna har det huvudsakliga välfärdsuppdraget är en överföring av skulderna en rimlig utveckling. Det är kommunerna som bygger nya förskolor, skolor och äldreboenden. Men storleken på skuldökningen illustrerar också en förändrad relation mellan stat och kommun som inte behandlats i det offentliga samtalet. ”Medan kommunsektorn har tvingats gå på offensiven på investeringsområdet, med växande skulder som följd, har statsskulden, delvis på grund av en relativt defensiv statlig investeringspolitik, kunnat bantas ner ordentligt”, skriver Kommuninvests expertgrupp Välfärdsekonomerna i en nyligen publicerad rapport.

Relationen mellan stat och kommun i Sverige kan också studeras i grundlagens skrivningar. Det råder ingen tvekan om att kommunernas grundlagsfästa självstyre har stärkts, något som kanske kan kännas förvånande när förekomsten av generella statsbidrag från staten till kommunerna ständigt är på den politiska dagordningen.

Men när regeringsformen senast reviderades år 2010 fick kommunerna eget kapitel för att särskilt markera den kommunala självstyrelsen. En förändring som fått reell innebörd är att en proportionalitetsprincip infördes som innebär att en inskränkning av självstyret inte bör gå utöver vad som är nödvändigt. Det slogs också fast att principen om kommunal självstyrelse gäller all kommunal verksamhet.

Det kan beskrivas som att också kommunernas självstyre vilar på en slags folksuveränitetsprincip, precis som riksdagen. Över fullmäktige finns i de frågor som de folkvalda ska besluta om normalt inget högre organ.

Och slutligen kan relationens utveckling följas i den allmänna debatten. Det kan förefalla som om nästan samtliga Sveriges samhällsproblem rör förhållandet mellan stat och kommun. Blir skolan bättre med statligt huvudmannaskap i stället för kommunalt? Lever kommunerna upp till målen i lagen om skydd mot olyckor när det gäller räddningstjänst och brandskydd?

I pandemin och under flyktingkrisen har staten och kommunerna återkommande utsett varandra till syndabock.

Samtidigt som staten ses som lösningen på flera samhällsproblem har fördelningen av de statliga kulturanslagen regionaliserats, och det förs krav på en kommunal polis i syfte att stärka ansvarsutkrävande och medborgardeltagande. Just polisens organisation har bollats mellan kommun och stat sedan ordningsmakten fick en allt mer organiserad roll. I pandemin och under flyktingkrisen har staten och kommunerna återkommande utsett varandra till syndabock.

Att kommunsektorns ansvar och förmåga ifrågasätts, just när dess formella ställning har stärkts, kan verka paradoxalt. Men till bilden bör föras att många kommuner och regioner är ekonomiskt svaga samtidigt som uppdraget gällande välfärd bara växer i takt med demografiska förändringar. Det är ingen vågad gissning att kommunal ekonomi kommer att bli en av de stora frågor som politiken måste hantera framöver.

Spelar det någon roll om det offentligas skulder bokförs på statens konto eller på kommunernas? Ja, låt oss ge ett exempel.

Eftersom allmänna bokföringsregler inte kan tillämpas i kommunal sektor där exempelvis fastigheter som skolbyggnader eller äldreboenden värderas annorlunda än på en hyresmarknad inrättades 1997 ”Rådet för kommunal redovisning” av staten i samarbete med kommunerna. Rådet är just ett råd. Och den associationsrättsliga formen är något så ovanligt som en förening.

Den tämligen anonyma tillvaron för rådet har emellertid inte inneburit att det hållit inne med synpunkter på kommunsektorn i stort. Och här närmar sig rådet pudelns kärna: Den skuldförskjutning som sker från stat till kommun är också förenad med stora risker, inte minst eftersom kontrollen av hur kommunerna hanterar ekonomin är svag.

Lagens krav stadgar ”god ekonomisk hushållning”. Många kommuner brukar själva notera att de når det ekonomiska målet om två procents överskott i förhållande till de samlade intäkterna från skatt, utjämnings- och generella statsbidrag. Men vad som sällan eller aldrig sägs är att det är kommunen själv som definierar vad som innefattas i orden god ekonomisk hushållning. Fullmäktige fattar ett beslut som dessutom inte går att överklaga.

Målet om två procent överskott har av någon anledning närmast blivit skrivet i sten. Få vill komma i håg att målet lanserades efter 1990-talets finanskris då ränteläget var helt annorlunda. Det var dessutom aldrig tanken att målet skulle gälla varje enskild kommun, utan sektorn som helhet.

Mindre kommuner med svag ekonomi borde således ha ett högre satt resultatmål. Men det finns ingen instans i det kommunala systemet som agerar som kontrollinstrument på denna punkt. Den kommunala revisionen har visserligen stärkts något, men den är fortfarande inte oberoende från uppdragsgivarna. Och den granskar inte fullmäktige vars beslut är suveräna.

Sett i detta perspektiv är omfördelningen av uppdrag från stat till kommun och förskjutningen av det offentligas skulder från staten till 290 kommuner ett problem. Kommunerna saknar någon motsvarighet till Riksrevisionen och de många statliga myndigheter som arbetar för att stärka offentlig sektor, Tillväxtanalys, Vårdanalys, Inspektionen för socialförsäkringar, har inga frivilliga motsvarigheter på den kommunala nivån mer än möjligen Kommunalekonomernas förening.

Regeringen behöver inte ställas till svars för kommunala skattehöjningar.

Förskjutningen av uppgifter och skuld är i sak också lika med ett överflyttande av ansvar och skattebörda som i hög grad döljs. Regeringen behöver inte ställas till svars för kommunala skattehöjningar eller framtida amorteringar och ränteinbetalningar på skulderna. Det offentliga åtagandet liksom skatterna kan via de små stegen öka.

Som vi sett så ökar också den ekonomiska risken för medborgarna med hänsyn till att kommunerna själva svarar på frågan om de uppfyller lagens krav på god ekonomisk hushållning. Och därmed försvåras ansvarsutkrävandet av det som högtidligt kallas för decentralisering.

Sektorn som sådan är dock politiskt stark. Sveriges kommuner och regioner, SKR, ännu en anomali i den offentliga apparaten som inte är reglerad i lag, kom kring kretsen av den förvaltningsintresserade ministern Ardalan Shekarabi (S) att kallas för en ”ny första kammare”. Det anspelades på den första kammare i riksdagen som utsågs av kommuner och landsting fram till det att enkammarriksdagen infördes 1971.

Regeringsmaktens svar blev nya styrningsformer. Som avtal med SKR om kömiljarder och psykiatrisatsningar som förde det för regeringen goda med sig att landstingen kunde styras utan något formellt ingrepp i självstyret. Det var betydelsefulla förändringar i syfte att trycka ned köerna och stärka patientens rättigheter, men det var tveksamma sett i ljuset av vår förvaltningstradition där regeringens styrning av kommuner och landsting vanligen går via särskilda uppdrag till myndigheterna. Det kunde ses som en statlig maktuppvisning. Att det ytterst är regeringen som styr riket.

Huvudmannaskapsdiskussionerna kan tyckas vara eviga. Frågan om kommunsammanslagningar kommer med jämna mellanrum upp på agendan. Lägg därtill att kommuner som nu senast Göteborg mot andan i kommunalrätten – och säkert också mot lagens bokstav – överträder sin kompetens genom att ta ställning i utrikespolitiska frågor. Göteborgs stad uppmanade som bekant regeringen att underteckna FN:s kärnvapenförbud.

Att alliansandan består i SKR som styrs av en borgerlig majoritet hör också till förhållandet mellan stat och kommun i dag.

Hur ska relationen mellan staten och kommunerna hanteras och förbättras? Trots allt är de ju två eller med regionerna tre nivåer i en och samma stat. Jag tror att en förutsättning är att man förstår hur både kommuner och centralmakt vuxit fram historiskt och att det moderna Sverige formats av det dynamiska samspel som ägt rum mellan den självständiga lokala nivån och den starka centralmakt.

Den mörka pandemin har i vart fall fört det goda med sig att den svenska statliga förvaltningsmodellen diskuterats i nya sammanhang. De särdrag som kännetecknar den svenska statsapparaten har blivit väl åskådliggjorda, som myndigheternas självständiga ställning, ämbetsmännens historiska position och förbudet mot ministerstyre. Den starka centralmakten växte fram med Axel Oxenstierna, ämbetsmännens makt legitimerades av lutherskt tänkande och av Uppsalaprofessorn Boströms idealism.

Men Sveriges historia är större än dess konungar och ämbetsmän.

Men Sveriges historia är större än dess konungar och ämbetsmän. Även kommunernas samtida roll måste som statens förstås utifrån ett historiskt sammanhang. Det är en berättelse som är mer okänd, trots att att det lokala styret i Sverige är uråldrigt och har tidiga influenser av brett folkligt deltagande.

Kommunerna är i själva verket inte moderna konstruktioner utan har sina rötter i den gamla kyrkliga sockenstyret. Länge sågs det som medlemsorganisationer innan de fick karaktären av mer tvångsmässiga sammanslutningar. Därför heter det fortfarande att man är kommunmedlem. Socialtjänsten har sina rötter i socknens fattigvård. Och rättssäkerheten markerades genom att alla beslut som innebär maktutövning gentemot enskilda skulle fattas av valda ombud. Självstyret har således mycket gamla rötter och det möjliggör deltagande, närhet och effektivitet på de områden som lämpar sig för lokalt beslutsfattande. Utifrån denna berättelse är det svårt att som idéhistorikern Sven-Eric Liedman sätta en vänsterstämpel på kommunen som enhet.

Fast genom kommunsammanslagningarna på 1970-talet blev kommunerna än mer av välfärdens utförare. ”Sammanläggningarna” som de av dagens vänner av centraliserade lösningar kallas var i själva verket en sällan beskriven förutsättning för den stora välfärdsstatens expansion. Större kommuner krävdes för att förverkliga ”satsningar” som stora bostadsbolag i tider av de ”stigande förväntningars missnöje”.

Senare års övervältrande av uppgifter och kostnader kan ses som en variation på samma tema. Självstyret även i små kommuner fungerar utmärkt för att fatta beslut om lokalisering och ambition inom äldrevård och förskolor, men är mindre lämpat för en volymchock i migrationen. Självstyrets mekanismer fungerar utmärkt för lokalt ansvarsutkrävande när det gäller medel till kommunens sedvanliga utgifter, men det är imperfekt när det gäller att hantera en skuldförskjutning från staten.

Och det är trots allt där i skuldförskjutningar och obligatoriska åtaganden som den stora förändringen i relationen under senare år manifesterats. Grundlagens nya formuleringar saknar långtifrån betydelse, men märktes knappast av i den verklighet som präglade Hultsfred 2017.