Adam Danieli:
Trump visar vägen – och Sverige följer efter
Samhälle Essä
Donald Trump är bara en i raden av demokratiskt valda politiker som de senaste decennierna använt nödbefogenheter för att driva igenom sin politik. Men nyttorna är små och riskerna mycket stora med den typ av fredstida undantagstillstånd som även den svenska regeringen nu vill kunna införa, skriver Adam Danieli.
Konsekvenserna av president Trumps omdaning av den globala ekonomin kommer att ta många år att reda ut. För att förstå den infarkt som hans tullar just nu orsakar det globala blodomloppet räcker det inte med ekonomer och statsvetare. Det krävs sannolikt även en och annan psykolog för att reda ut hur någon, till synes utan närmare analys, underminerar en hel världsordning där USA varit den naturliga mittpunkten.
Vad vi redan nu kan uttala oss om är dock hur han bar sig åt. För att stärka sin egen makt på handelsområdet har Trump utlyst ett slags ekonomiskt undantagstillstånd. Genom det finstilta i den så kallade International Emergency Economic Powers Act från 1977 har han hittat ett sätt att runda kongressen, som i vanliga fall måste vara med på tåget för att ändra USA:s handelsrelationer.
Lagen, som funnits i olika varianter under 1900-talet, bemyndigar presidenten att fatta beslut om USA:s internationella ekonomiska relationer vid ett ”exceptionellt och oförutsett hot mot statens säkerhet som initierats utanför landets gränser”. I grunden syftar den till att ge presidenten befogenheter att ingripa mot krigsliknande handlingar. Den tillämpades exempelvis av president Carter i samband med gisslandramat på den amerikanska ambassaden i Iran 1979 och har därefter använts för att frysa tillgångar tillhörande terrorgrupper.
Få visste ens att lagen fanns. Men det hela demonstrerar med all önskvärd tydlighet varför undantagstillstånd är ett av vår tids stora politiska bekymmer.
Läser man den formella motivering som Trump använt består det oförutsedda hotet i “USA:s handelsunderskott mot hela världen” – ett närmast parodiskt skäl. Den globala handeln är högst ordinär och utgör inte på något sätt ett motiv för extraordinära befogenheter.
Men även i USA, med sitt välkända system av “checks and balances”, har det visat sig svårt att hålla sådana befogenheter tillbaka när de väl överförts. Genom olika rättsliga konstruktioner saknar både kongressen och domstolarna verktyg för att effektivt begränsa användningen.
Politiskt krävs lagstiftning – och alltså majoritet i båda kongressens kamrar – för att införa tullar. Men råder undantagstillstånd gäller det omvända: kongressen måste rösta för att upphäva presidentens beslut. Det är en hög tröskel. Och här finns ännu en hake: presidenten kan i många fall lägga in sitt veto mot kongressens resolutioner. För att övertrumfa ett sådant veto krävs kvalificerad majoritet, vilket i praktiken innebär att återkallelse nästan aldrig sker.
Inte heller domstolarna har visat sig vara något effektivt skydd. Redan några timmar efter Trumps beslut stämdes regeringen av en importör i Florida. Men de federala domstolarnas prövning kommer med stor sannolikhet att begränsas till formalia.
USA har ett av världens starkaste presidentämbeten, särskilt när det gäller frågor om nationell säkerhet. Högsta domstolens ledamöter – både konservativa och liberala – har i tidigare mål också undvikit att gå in i sak när presidenten gjort säkerhetspolitiska bedömningar. Tvärtom har det funnits en relativt bred uppslutning kring att utrikes- och säkerhetspolitik till stor del är exekutivens domän. På federal nivå har domstolarna aldrig underkänt användningen av liknande nödlägen, och det finns inget som tyder på att det skulle ske nu.
Trumps användning av nödbefogenheter är typisk för vår tid.
Trumps användning av nödbefogenheter – och den gråzon som följer – är i själva verket typisk för vår tid. Undantagstillstånd har format mycket av politiken det senaste decenniet: från terrorhot och finanskris till flyktingkris, pandemi och invasionen av Ukraina. Omläggningar som skulle vara tillfälliga infördes snabbt – och blev ofta permanenta.
Minskad budgetdisciplin i Europa, EU:s stödfonder, ökad övervakning, minskad pressfrihet och betydligt större utrymme för godtyckliga frihetsberövanden har alla sitt ursprung i krishantering som blivit normalläge. Det är i kris våra politiska system är som mest sårbara för riktigt dåliga beslut.
I kriser omfördelas makt från lagstiftare, domstolar och medborgare till exekutiven – ett fenomen som statsvetaren Oren Gross har kallat the executive turn. Politiker tar sig friheter när gränser blir gråzoner, och toleransen för stark exekutiv makt ökar – även när det akuta hotet har passerat. ”Never waste a good crisis”, som Churchill sägs ha sagt.
Och från liberalt håll blir det inte muntrare av att undantagstillstånd tenderar att sprida sig. Den tyske statsvetaren Stefan Voigt har i empiriska studier visat att tröskeln för när extraordinära åtgärder anses motiverade snabbt kan sjunka. Den bästa indikatorn på att ett land kommer använda undantagstillstånd är om det redan gjort det – eller om grannländer har gjort det. Politiken blir djärvare, bromsarna färre. Plötsligt räcker det kanske med att oppositionen trilskas för att regeringen ska anse sig ha rätt att runda den.
Missbruket av nödbefogenheter är dessutom långt vanligare än man tror. Vi associerar undantagstillstånd med militärjuntor och diktaturer – men även demokratier använder dem ofta. Tittar man närmare ser man att skillnaden mellan auktoritära och demokratiska stater är mindre än man kan tro.
Trump är inte unik. USA har i dagsläget 44 aktiva nödlägesdeklarationer – och har haft någon form av undantagstillstånd i över hundra år. Storbritannien, Frankrike, Grekland, Ungern – alla har haft undantagslagar i kraft sedan 2000-talets början. Turkiet har levt under undantagstillstånd sedan det misslyckade kuppförsöket 2016. Exemplen är många, från alla delar av världen.
Storbritannien, Frankrike, Grekland, Ungern – alla har haft undantagslagar i kraft sedan 2000-talets början.
Och de skamlösa tolkningarna är inte begränsade till personer som Trump. Innan jul erbjöd Sydkoreas president ett närmast parodiskt exempel: han utlyste undantagstillstånd och ställde medierna under militär kontroll – med hänvisning till att oppositionen sympatiserade med Nordkorea. Ett uttryck för politisk polarisering, inte nationell säkerhet. Maktdelningen fungerade, men beslutet kunde ha fått mycket allvarliga konsekvenser.
Trumps agerande har bara skruvat upp insatserna ytterligare.
Och givet det uppenbara missbruket – är det då inte ironiskt att Sverige är på väg åt andra hållet?
Sverige har aldrig haft möjlighet att utlysa undantagstillstånd i fredstid. Till och med i krigstid är utgångspunkten att demokratisk kontroll ska bevaras. Men det är just detta regeringen nu vill ändra på. Inom kort väntas ett förslag till grundlagsändring som skulle ge regeringen långtgående möjligheter att styra genom dekret, även i fredstid.
Förslaget är ogenomtänkt från början till slut. Det motiveras med att större möjligheter behövs för att snabbt kunna införa regler i kris – men det svenska styrelseskicket är redan i dag extremt flexibelt. Det finns inget exempel i svensk historia där en sådan maktutvidgning hade varit nödvändig, eller ens användbar. Uppsidan är praktiskt taget obefintlig.
Men problemen slutar inte där. Förslaget är dessutom slarvigt utformat och öppet för missbruk. Regeringen ska själv avgöra om det råder en ”allvarlig fredstida kris”. Några materiella rekvisit anges inte. Någon domstolsprövning är inte aktuell. För att avbryta undantagstillståndet krävs absolut majoritet i riksdagen – vilket kan innebära att partier som stöder regeringen måste begränsa sin egen makt. Om regeringen har egen majoritet finns i praktiken inga spärrar alls.
Många remissinstanser, alltifrån Centrum för Rättvisa till LO, har varit kritiska. Kärnan i deras kritik är enkel: en regering får en vagt avgränsad maktbefogenhet som är extremt lätt att aktivera, men mycket svår att avveckla. Det är en ekvation som inte går ihop – annat än för personer som Donald Trump.
Regeringen ska själv avgöra om det råder en ”allvarlig fredstida kris”.
Det är förvisso lätt att förstå den abstrakta lockelsen i undantagsbefogenheter, och även välvilliga liberaler kan frestas av tanken att snabbhet och beslutsförmåga gör oss till bättre krishanterare.
Men det stämmer inte. Empirin är tydlig. Den danska ekonomen Christian Bjørnskov har samlat ett omfattande material om hur stater hanterar krissituationer, och dragit en entydig slutsats: ökade exekutiva befogenheter minskar inte skadorna i någon typ av kris. Inte heller är det ekonomiskt mer effektivt. Däremot leder de i regel till större inskränkningar av individuella fri- och rättigheter.
Och det är inte svårt att förstå varför. Undantagstillstånd bygger på en fiktion: att nödläget förvandlar politiker till övermänniskor. Men det politiska systemets brister – osäkerhet, särintressen, inkompetens – försvinner inte i kris, snarare tvärtom. Om vården eller rättsväsendet inte fungerar i vardagen, kommer de inte att fungera bättre i kris. Eller tvärtom: hade vi haft ett bättre sätt att styra landet i kris, borde vi använda det även till vardags.
Men hastigheten då? Kan det inte vara så att demokratier helt enkelt är för långsamma för att hantera sina problem? Är grundlagen, som Bush-administrationen hävdade för att försvara sina drakoniska anti-terroråtgärder, ”ingen självmordspakt”?
Även det är en myt. När det är tydligt vad som måste göras, fungerar demokratier mycket effektivt. Ett bra exempel är evakueringen av svensk personal från Sudan 2023 – ett beslut som godkändes av riksdagen samma dag, efter några telefonsamtal. Det gick sannolikt snabbare än själva planeringen av operationen.
Men när det råder oenighet om vad som bör göras, finns det goda skäl att ha parlamentariska processer. Ett bra exempel är coronapandemin. Den breda coronalag som regeringen ville införa i mars 2020 hade allvarliga brister. Efter behandling infördes rättssäkerhetsgarantier och begränsningar för att skydda individen. Hindret var inte ett problem – det var en nödvändig säkerhetsventil.
Det är lätt att tro att maktmissbruk är en personlig egenskap. Men erfarenheten säger något annat. Det är institutioner, inte individer, som avgör vad som är möjligt. Och maktfullkomlighet uppstår inte sällan i kris, när trycket är som störst.
För USA är det dåliga nyheter. Det finns ingenting som talar för att Donald Trump kommer att sluta leta efter nya befogenheter.Och det finns mycket att ta av: USA har i dag 123 olika sorters nödlägen som han kan aktivera – med en underskrift – och som är nästan omöjliga att upphäva.
Någon av dem kanske kan få den svenska regeringen att tänka om.
Omslagsfoto föreställande Donald Trump tillsammans med Turkiets president Erdogan: AP Photo/Evan Vucci