Ekonomi Essä
Samverkan – från floskel till helig ko
Begreppet samverkan är i dag en floskel som slängs runt i både det ekonomiska och politiska livet. Innovation och utveckling sker dock inte primärt genom samverkan utan genom konflikt. Verkliga ekonomiska framsteg måste därför grunda sig på kreativ förstörelse, skriver Christian Sandström.
Ordet samverkan nämns 101 gånger i 2016 års forskningsproposition. 2020 års ”forskningspropp” innehöll ”samverkan” 133 gånger. Varje besökare av Almedalsveckan har nog slagits av hur ofta såväl politiker som myndigheter och andra särintressen gömmer sig bakom ett ord som kan betyda vad som helst.
Termen fylls sällan med innehåll, och kan kanske delvis avfärdas som oskyldig floskel. Å andra sidan kan floskler dölja underliggande antaganden och tankegods som i sin tur behöver problematiseras och rentav är felaktiga, och skadliga. I sådana fall är floskeln inte fullt så harmlös, utan snarare en reflektion av intellektuella felslut.
Sverige har en lång historia av samarbeten mellan offentlig sektor och näringslivet. Flera av dessa erfarenheter är djupt rotade i vår identitet som teknik- och exportbaserad industrination. Det var i samarbeten mellan Asea och statliga Vattenkraft som Norrlands älvar kunde tämjas genom gigantiska satsningar, vilket i sin tur gav Sverige ren, miljövänlig och tillförlitlig elektricitet. Ericssons tekniska landvinningar under 70- och 80-talen (AXE-systemet och Nordisk Mobiltelefoni) skedde i betydande utsträckning i täta samarbeten med statliga Televerket.
Sverige har en lång historia av samarbeten mellan offentlig sektor och näringslivet.
Baserat på dessa erfarenheter har svensk forsknings- och innovationspolitik utgått från idén att utveckling sker genom sådana samarbeten inom ett antal väldefinierade områden. Detta är på många vis naturligt i en konsensusorienterad kultur och i en liten, öppen ekonomi vars företag behöver hävda sig på en global marknad. Idén om samverkan är djupt rotad i svenska blandekonomiska ideal.
Stämmer idén att innovation och utveckling åstadkoms genom samverkan mellan staten, näringslivet och akademin enligt det som brukar beskrivas som triple helix-modellen, som populariserades i Myndighetssverige under tidigt 2000-tal?
Handlar innovation verkligen om samverkan, eller handlar det snarare om konflikt mellan nytt och gammalt? Den förste – och kanske främsta – innovationsekonomen, Joseph Schumpeter, argumenterade (1942) att kapitalismen ytterst är en process av skapande förstörelse:
”the profit of every individual plant is incessantly being threatened by actual or potential competition from new commodities or methods of production which sooner or later will turn it into a loss.” (s. 33)
Begreppet skapande förstörelse är idag så slitet att få reflekterar över dess egentliga innebörd. Om utveckling sker genom att gamla produkter, teknologier och processer ersätts av nya, så sker utveckling därmed på bekostnad av de rådande, mäktiga ekonomisk-politiska strukturerna. Även om kakan blir större, så finns det vinnare och förlorare, både på kort och lång sikt. Det finns därmed en uppenbar risk att dagens inflytelserika intressegrupper blockerar den utveckling som är nödvändig.
Den ekonomiska utvecklingens konfliktytor kan belysas med några enkla historiska exempel. När Spinning Jenny uppfanns i 1700-talets England försökte skräddare att hindra innovationens framfart eftersom deras jobb och levebröd stod på spel. År 1877 lyckades amerikanska mjölkbönder få igenom en lag som förbjöd margarin. På 40-talet gjorde musiker sitt bästa för att hindra spridningen av inspelad musik.
Resultaten blir protektionism, kryphål i skattesystemet, bidrag, subventioner, industristöd och underfinansierade tillsynsmyndigheter.
Dessa exempel ger viss inblick i tankefelen bakom idén om samverkan. Man kan roa sig med att fantisera runt konsekvenserna av statliga satsningar på samverkan i dessa fall. En samverkan mellan staten, de arga skräddarnas knölpåkar och uppfinnaren av spinning Jenny hade lett till mindre innovation och utveckling, inte mer. I värsta fall skulle det inte blivit någon innovation alls och industrialismens genombrott hade skett någon annanstans.
Forskning om politisk ekonomi gör ofta gällande att statliga medel, regleringar et cetera tenderar att gagna de befintliga ekonomisk-politiska maktstrukturerna i ett samhälle. Processen kallas ibland för regulatory capture, vilket innebär att utformningen av politiken påverkas av de som i nästa skede skall verka inom de politiska ramarna. Med mer resurser och informationsövertag blir dagens giganter ofta de som är med och påverkar politiken. Resultaten blir protektionism, kryphål i skattesystemet, bidrag, subventioner, industristöd och underfinansierade tillsynsmyndigheter.
Under 80-talet påtalade Jan Stenbecks Comvik det orimliga i att Televerket reglerade tillträdet till marknaden där de själva var verksamma.
Låt oss nu belysa dilemmat med hjälp av några nutidshistoriska exempel. Samarbetena mellan Televerket och Ericsson nämndes ovan. Under 80-talet växte det emellertid fram en utmanare i form av Jan Stenbecks Comvik, som påtalade det orimliga i att Televerket reglerade tillträdet till marknaden där de själva var verksamma. Vidare vägrade Ericsson att sälja sin utrustning till Comvik, något Comvik menade var en följd av dess starka band till Televerket, vilket återigen hämmade konkurrensen. Hur hade statliga initiativ och stöd för samverkan påverkat den här situationen? Sannolikt genom att bli en förlängning av Televerkets och Ericssons makt, vilket i sin tur hade hämmat utvecklingen som sedan ägde rum under 90-talet.
Ett liknande mönster kan skönjas i finanssektorn under 80-talet. Här startade entreprenören Olof Stenhammar en privat börs för handel med optioner (Optionsmäklarna), som kom att existera parallellt med Stockholmsbörsens monopol. Strax därefter utvecklade några av storbankerna en konkurrerande lösning vid namn SOFE. Återigen verkar det rimligt att statliga satsningar på samverkan endast skulle ha gagnat de etablerade intressegrupperna, vilket i hade hindrat utvecklingen.
Mer Christian Sandström:
Samma mekanismer går att identifiera och diskutera i andra, mer samtida fall. Citymail utmanade postens monopol under 90-talet, privata aktörer började via nätet utmana det svenska spelmonopolet under 2000-talet och Uber tog sig an den svenska taximarknadens regleringar runt 2014–2015.
Mot bakgrund av ovanstående går det också kasta nytt ljus på dagsaktuella frågor gällande ekonomisk och miljömässig utveckling, och vilken roll staten bör ha. Industrier som vill sälja sin spillvärme till fjärrvärmenätet stängs ute av fjärrvärmeföretag som lyckas påverka lagstiftningen till sin fördel. Stora fordonstillverkare (ingen nämnd, ingen glömd) får samverkanspengar från myndigheter via universitet och högskolor medan nya bolag som Einride inte får pengar från Energimyndigheten för att man ”inte är tillräckligt innovativ”, varpå bolaget senare hamnade på TIMEs lista över de hundra främsta uppfinningarna 2021.
Statliga bolag i form av Vattenfall och LKAB ämnar tillsammans med SSAB ta kontroll över 80 terawattimmar grön elektricitet (mer än hälften av Sveriges elproduktion) samt miljarder i EU-stöd och stöd från staten (Energimyndigheten) för att göra vad man kallar för fossilfritt stål. Det pågår hundratals teknikutvecklingsprojekt relaterade till att göra stål till en mer hållbar produkt runtom i världen, och alla dessa projekt befolkas av duktiga ingenjörer som tror att just deras lösning är den bästa.
Idén om samverkan baseras på det logiska felslutet att innovation handlar om samverkan och att momenten av konflikt är försumbara.
Innovationspolitik borde handla om att möjliggöra en rättvis selektionsprocess mellan dessa lösningar, inte om att välja statens egna lösning och sedan hälla statens resurser över den.
Kanske utgör Comvik-exemplet den bästa illustrationen av alla. Idén om samverkan baseras på det logiska felslutet att innovation handlar om samverkan och att momenten av konflikt är försumbara. I riktigt stora omvälvningar är det snarare motsatsen som gäller.
Comvik kunde överleva sina första tio år av regulatorisk och teknisk fimbulvinter tack vare förekomsten av stora mängder privat, uthålligt kapital och en politik som syftade till att främja konkurrensen. Vid flera tillfällen fattade myndigheter beslut på principiella grunder – Comvik skulle få tillträde till teknik och frekvenser eftersom rättvis konkurrens är ett eftersträvansvärt ideal.
Innovationspolitik bör därför handla om att skapa rättvis konkurrens, göra det enklare för företag att växa och att skapa förutsättningar för uppbyggnad av privat kapital.