I slutet av september presenterade tolv myndigheter en gemensam rapport. Den har arbetats fram av Nationellt underrättelsecentrum, Nuc, och fått namnet ”Ärende Olle”. Nuc sorteras under Polismyndigheten, men har en styrgrupp med företrädare från ett flertal myndigheter, som Försäkringskassan, Migrationsverket och Skatteverket.

Rapporten kommer nästan exakt ett år efter att Nuc släppte en myndighetsgemensam lägesbild av den organiserade brottsligheten, där brotten mot välfärdssystemen lyftes fram som omfattande och systemhotande.

Det var också i sådana ordalag som Försäkringskassans generaldirektör Nils Öberg beskrev brottsligheten på DN Debatt i torsdags. Myndighetschefen vill se ett ”systemskifte”, där sekretessen mellan myndigheter inte bara luckras upp, utan helt avskaffas, vilket skulle möjliggöra för myndigheterna att utbyta information i mycket större utsträckning än i dag.

I Olle-rapporten har myndigheterna gått på djupet med en del av bidragsbrotten: utnyttjandet av arbetstillstånd inom personlig assistans. Resultatet är en kuslig inblick i välfärdsbedragarnas metoder. På sida efter sida beskrivs utförligt och detaljerat, med det ena hårresande exemplet efter det andra, hur kriminella på ett organiserat och systematiskt sätt jobbar för att sko sig på ersättningar avsedda för funktionshindrade med rätt till assistansersättning.

I kartläggningen har Nuc studerat 39 kluster; grupper av assistansanordnare, personliga assistenter och brukare, där fusket med välfärdsförmåner sällan är det enda brottsliga elementet. Bland alla cyniska upplägg återfinns assistenter som under hot att behöva lämna landet exploaterats som billig arbetskraft, och funktionshindrade som utnyttjats för ekonomisk vinning.

De fall som rör så kallad brukarimport inrymmer inte sällan alla elementen. Det är ett upplägg där funktionshindrade tas till Sverige för att få ut assistansersättning, och där familjerna i sin tur kan invandra genom arbetstillstånd som personliga assistenter.

Tio år av kända problem

Hur utbredda är då problemen? Hittills i år – uppgiften är från 19 oktober – har Försäkringskassan i 199 fall gjort polisanmälningar, ställt återkrav eller begärt skadestånd rörande assistansersättning. Sammanlagt handlar det om 310 miljoner kronor som krävts tillbaka. Det motsvarar ungefär en procent av kostnaden för personlig assistans, som landade på 28,5 miljarder kronor 2019.

Som bekant finns dock problemen kvar – men de har bytt skepnad.

Mörkertalet är dock stort. I juni 2016 tillsatte regeringen ”Delegationen för korrekta utbetalningar från välfärdssystemen”. I slutrapporten från december 2019 uppskattade delegationen felaktiga utbetalningar inom assistansersättningen till mellan 2,5 och 4,2 miljarder kronor år 2018. Det är 8,6–14,3 procent av alla utbetalningar.

Trots de anmärkningsvärda nivåerna är det mindre än förra gången en statlig utredare räknade på felaktiga utbetalningar. Det var 2012 – då uppskattades nivån till 9–15 procent av de totala utbetalningarna. ”Uppskattningarna är behäftade med betydande osäkerhet”, påpekade dock utredaren, vilket också den senaste utredningen understryker.

Parallellt hade Operation Fjord inletts. Det var en genomgång av kontrollerna inom Försäkringskassan, som inleddes 2011 och även flera andra myndigheter var delaktiga i.

Upprinnelsen var flera anmärkningsvärda och omskrivna fall av fusk och utnyttjande på västkusten. Brukare hade simulerat eller kraftigt överdrivit sina assistansbehov samtidigt som assistenter hade uppvisat arbetade timmar som inte stämde överens med verkligheten. I tre mål i Halmstads och Varbergs tingsrätter dömdes en rad personer – såväl brukare som assistenter och assistansanordnare.

Efter händelserna blev assistansbolagen tillsynspliktiga och tvungna att ansöka om tillstånd för att bedriva personlig assistans, vilka Inspektionen för vård och omsorg, Ivo, utfärdar. Regeringens delegation slog fast att det lär ha bidragit till att minska fuskets omfattning. Som bekant finns dock problemen kvar – men de har bytt skepnad.

Allt fler problematiska ansökningar

På Migrationsverkets arbetstillståndsenhet började man häromåret få in fler ansökningar om arbetstillstånd inom personlig assistans, samtidigt som de ansökningar som kom in var omgärdade av fler problem. Det berättar enhetschefen Erik Holmgren. Sedan 2017 blir assistansbranschen specialbehandlad av myndighetens utredare.

– Anledningen till de särskilda rutinerna är att vi helt enkelt vill kontrollera att det finns ett verkligt behov i Sverige. Det vill säga, att det faktiskt finns en person som beviljats assistans som den sökande kommer jobba för, säger Erik Holmgren.

Erik Holmgren återkommer flera gånger till sekretessen som en snårskog för myndighetens utredare.

Migrationsverket har jobbat med kontrollbranscher sedan 2011, vilket innebär att man har särskilda utredningsrutiner. Från början handlade det främst om bygg- och restaurangbranschen, men sedan har det skett en dramatisk utveckling – som tog sin fart runt 2015 – av antalet personliga assistenter som kommer till Sverige på arbetstillstånd. År 2018 beviljades 482 ansökningar om arbetstillstånd för personliga assistenter från tredje land, det vill säga utanför EU och Schengenområdet. Det kan kan jämföras med 116 stycken år 2009.

Antalet beviljade ansökningar har med andra ord fyrdubblats. Det vanligaste ursprungslandet är Irak, följt av Kosovo, Iran och Syrien.

Även om arbetstillstånd till personliga assistenter kontrolleras mer noggrant än arbetstillstånd inom de flesta andra branscher finns många svårigheter som arbetstillståndsenheten ställs inför. Erik Holmgren återkommer flera gånger till sekretessen som en snårskog för myndighetens utredare.

När en person ansöker om arbetstillstånd i Sverige kan inte Migrationsverket höra sig för hos Försäkringskassan om det verkligen finns en brukare som den blivande assistenten kommer jobba för. Arbetsgivaren eller den sökande får i stället själv komma in med underlaget, men det kan ändå vara svårt för Migrationsverket att säkerställa att allt gått rätt till.

– Om det handlar om ett stort assistansföretag som har ett antal beslut om assistansersättning, då kan det vara svårt för oss att veta om det verkligen är den här brukaren som den här assistenten kommer arbeta för. Den som sitter på den informationen är Försäkringskassan, och det får vi inte ta del av, säger Erik Holmgren och fortsätter:

– Det handlar till exempel om att arbetsgivaren lämnar tidrapporter – som det är sekretess på. Därför är vi till viss del beroende av ett underlag från arbetsgivaren som vi sedan måste granska på olika sätt, men vi saknar tillgång till den ursprungliga källan som är Försäkringskassan, utan vi måste hitta andra vägar i våra utredningar.

Och krångligare blir det.

Migrationsverket granskar arbetsgivarna, men har inte tillgång till arbetsrelaterade underlag som vad enskilda assistenter har i lön, eller vad arbetsgivare betalar i arbetsgivaravgifter på individnivå. Alla sådana uppgifter från Skatteverket är belagda med sekretess.

Assistansbolagen är dessutom svårare att granska än bolag i andra utsatta branscher då de oftast har en oklanderlig fasad. När Migrationsverket avslår ansökningar om arbetstillstånd brukar det i stället vara andra orsaker som fäller avgörandet. Erik Holmgren nämner att anställningen måste fylla ett behov med en brukare med beviljad assistansersättning som personen kommer jobba för. Något som dock inte alltid är helt lätt att utreda.

Det större informationsutbytet har lett till att felaktiga utbetalningar motsvarande en halv miljard kronor kunnat stoppas.

I flera fall har Migrationsverkets utredare långt efter fått reda på att assistansbolag utnyttjat sekretessen genom att säga en sak till Migrationsverket – och en annan till Försäkringskassan. Det gör det särskilt svårt att granska upplägg som brukarimport, där personer får arbetstillstånd för att arbeta åt anhöriga. Ett upplägg som Migrationsverket inte accepterar.

– Man kanske inte vill redovisa fel till Försäkringskassan, men man kan ha sagt till Migrationsverket att den här personen jobbar för en brukare, när det i själva verket är en annan brukare som personen jobbar för, som till exempel kan vara en anhörig som följt med och där man redovisar korrekt till Försäkringskassan, säger Erik Holmgren.

Det behöver inte heller handla om sekretessbelagda uppgifter. I Olle-rapporten beskrivs hur myndigheter ibland haft kännedom om oseriösa assistansbolag som utnyttjar arbetstillstånd under flera års tid, men att det ändå inte kommit andra myndigheter till del. Det finns nämligen inget krav för myndigheterna att informera andra som berörs.

Ökat samarbete har sparat en halv miljard

För ungefär ett år sedan inleddes dock ett samarbete mellan Migrationsverket, Försäkringskassan och Ivo. Det större informationsutbytet har lett till att felaktiga utbetalningar motsvarande en halv miljard kronor kunnat stoppas, berättar Erik Holmgren.

– Framför allt handlar samarbetet om att vi informerar Försäkringskassan om vad vi ser i vår prövning vilket kan hjälpa dem med helhetsbilden och ett underlag för att vidta andra åtgärder, säger Erik Holmgren.

”Vi upptäcker väldigt mycket och Försäkringskassan har kunnat stoppa utbetalningar enbart på det underlaget”

Mycket har förbättrats och styrts upp, menar han, efter att Migrationsverket såg över den egna handläggningen och inledde tydligare samarbeten med andra myndigheter. Förra året avslogs 43 procent av förstagångsansökningarna om arbetstillstånd. I år är andelen avslag uppe i 50 procent.

– Vi upptäcker väldigt mycket och Försäkringskassan har kunnat stoppa utbetalningar enbart på det underlaget. Vi har också en gemensam bild i den operativa verksamheten som jobbar med prövningen av de här ärendena tillsammans med branschen.

Det handlar inte bara om mindre företag som fått indragna utbetalningar. Två av de företag som Försäkringskassan stoppat utbetalningar till är också de två företag som har flest arbetstillstånd i branschen sedan 2015.

Efter samtalet med Erik Holmgren bläddrar jag i en statlig utredning från 2018, där det framgår att bolag med fler än 50 anställda är undantagna från Migrationsverkets utredningskrav. Har de stora företagen glidit igenom kontrollerna?

Migrationsverket återkommer i sitt svar på den frågan att det mycket riktigt inte görs några utredningar på större bolag. Företagen måste dock fortsatt redovisa sina beslut om assistansersättning vid ansökan om arbetstillstånd för personliga assistenter. De särskilda rutinerna för kontroll av personlig assistans gäller också, enligt Migrationsverket, som säger att rutinerna ska ses som en grund, men att flera utredningsåtgärder kan tas i enskilda ärenden.

Ivo saknar tillgång till brottsregistret

Flera myndigheter bekräftar svårigheterna som sekretessen medför. Ivo, som är den myndighet som sköter tillståndsprövningen av assistansverksamhet, släppte den 26 oktober en rapport där man vittnar om stora bekymmer med att komma åt oseriösa assistansanordnare. Nu kräver myndigheten en rad lagändringar.

Särskilt iögonenfallande är att Ivo har ännu sämre verktyg för granskning än Migrationsverket, trots att man ansvarar för själva tillsynen av assistansbolagen och är ytterst ansvarig för att oseriösa aktörer stängs ute från assistansbranschen.

Till skillnad från Migrationsverket kan Ivo inte göra sökningar i Polisens misstanke- eller belastningsregister. I stället har Ivo:s utredare vid upprepade tillfällen fått kännedom om att personer bakom assistansbolag varit misstänkta eller dömda för brott först långt senare när det uppmärksammats av media.

I avsaknad av Polisens register har Ivo tvingats upphandla ”privata rättsdatabaser” som nagelfar domstolarnas diarier. Senast vann Norstedt juridik upphandlingen. Företaget levererar tjänsten Juno för 576 000 kronor per år. I mångt och mycket påminner Juno om den mer (ö)kända Lexbase, med skillnaden att Norstedt vänder sig till organisationer snarare än privatpersoner.

Utredarna på Ivo saknar också verktyg för att kunna göra systematiska granskningar. Information om personer och företag får utredarna i stället ta fram manuellt. Även för det ändamålet har Ivo upphandlat en privat webbtjänst, men då från Bisnode för 1,5 miljoner kronor per år. Samarbete kring informationsutbyte med andra myndigheter har stärkts, men Ivo är helt beroende av att myndigheter som Migrationsverket och Försäkringskassan delar med sig av sådant som kommer fram i deras granskningar – vilket som bekant inte alltid görs då lagkrav saknas.

Det har också hänt att Ivo har fått information om att assistansbolag har fått återkrav på ersättningar först när myndighetens utredare långt senare gått igenom bolagens årsredovisningar. Den 6 mars 2019 försämrades Ivo:s möjligheter att utreda bolagen ytterligare, då Skatteverket ändrade sin bedömning av skattekonton. Tidigare var de offentliga – numera omfattas det mesta av sekretess. Ivo hade tidigare inga problem att få ut uppgifter som betalningskrav och utdrag som visade underskott, men det lämnas alltså inte ut längre.

Slutade med arbetskraftsinvandring efter oegentligheter

Hur upplevs då problemen hos de som är verksamma inom personlig assistans? Jag ringer upp Andreas Westlund som är vd för Humana Assistans, den största privata utföraren av personlig assistans i Sverige. Han välkomnar Ivo-rapporten, men är kritisk till att den kommer först nu.

– Det är klart det är frustrerande att inte myndigheterna kunnat dra hjälp av varandra när de sitter på olika information. Vi alla seriösa utförare vill få bort de här oseriösa aktörerna från branschen. Initiativet från Ivo, om bättre informationsutbyte mellan myndigheter, är väldigt välkommet. Sen kan man väl tycka att problemen borde lösts tidigare, säger Andreas Westlund.

Humana Assistans har sitt huvudkontor i Örebro, en stad som på kort tid blivit skådeplats flera assistanshärvor. I maj dömdes ett kluster av personer – assistansanordnare, brukare och assistenter – till fängelse för grovt bidragsbrott. I juni drog Ivo in tillståndet för ett större assistansbolag, Nordica.

På företagets hemsida går fortfarande att läsa att det är ”Sveriges tråkigaste assistansbolag” och att ”som kund hos oss garanteras du en seriöst driven assistans som följer lagens alla regler, utan genvägar eller gråzoner”. Bakom den anständiga fasaden finns dock misstankar om att bolaget har sålt uppehållstillstånd till personliga assistenter.

”Det var länge sen, men det har färgat vår inställning i frågan”

Andreas Westlund säger att de inte märkt någon större tillströmning efter att konkurrenten förlorade sitt tillstånd.

– Vi får absolut förfrågningar när andra utförare försvinner av en eller annan anledning, men de av deras kunder som tycker det är viktigt att kunna ta hit arbetskraft från exempelvis gamla hemländer känner oftast till vår ställning i frågan – att vi inte arbetar med nyansökningar kring arbetskraftsinvandring.

Humana Assistans har inte accepterat några nya personliga assistenter på arbetstillstånd sedan 2012. Jag frågar Andreas Westlund vad som föranledde det beslutet.

– Vi hade en händelse, innan min tid som chef, där vi insåg att det fanns risk att det pågick oegentligheter som vi inte ville stödja. Det fanns personer som riskerade att komma hit och utnyttjas och det ville inte vi medverka till då och inte heller nu.

– Det var länge sen, men det har färgat vår inställning i frågan. Vi vill inte ta den risken. Det är människor vi talar om och vårt anseende kan också ta skada.

I dag har bolaget en visselblåsarfunktion, där anställda kan anmäla allvarliga missförhållanden. Andreas Westlund säger att de haft ett sådant fall sedan han tog över som vd 2018, men att de jobbar mycket med tillsyn och uppföljning av avvikelser.

Han önskar dock att debatten handlade mindre om fusk, och mer om problemet med att personer de upplever har behov och rätt till av personlig assistans, inte får det.

– Fusk finns i alla branscher, så även inom assistansen även om jag vill hävda att det är en liten del, men även om det är en liten del måste det jobbas bort.

– Det vore så skönt att slippa den här debatten kring missbruket med arbetstillstånd, även om det såklart kan komma andra typer av fusk och missbruk. Därför måste vi hela tiden följa upp och stärka upp, säger Andreas Westlund. Ju mer kontroller och bättre verktyg myndigheterna har, desto bättre blir det och vi utförare kan ägna oss åt det vi vill: att erbjuda bra assistans.

Läs fler reportage av Tobias Samuelsson