En bra poliskår fångar fler skurkar än den anställer. Det var på 1970-talet mottot för Londons polischef Sir Robert Mark. Han arbetade hårt för att göra slut på korruptionen, och han lyckades. 

Brittisk polis är i dag en internationell förebild. Inte bara på grund av en låg grad av korruption, utan även effektiva arbetsmetoder. Jag har själv haft förmånen att genomgå en polischefsutbildning i England, tillsammans med chefskollegor från runt om i världen. Dessvärre har svensk polis blivit mindre inspirerande.

Förvisso har också vi försvinnande små problem med mutor. Från beslagsförråden norpas sällan värdesaker. Något oftare förekommer vänskapskorruption, vilken den senaste tidens polischefsskandaler är exempel på, men det präglar inte organisationen. Så häri ligger inte huvudförklaringen till problemen inom svensk polis.

Polisen syns sällan till, telefonköerna är timslånga och få brott klaras upp. Andelen anmälda brott som leder till lagföring har minskat med 25 procent under 2000-talet. Detta andelstal hade varit ännu sämre om det inte vore för att färre brott anmäls. 

Brottsförebyggande rådet (Brå) frågar varje år ett antal tusen människor om de utsatts för brott. Andelen som uppger att de rånats fördubblades (!) mellan 2014 och 2021. Samtidigt har antalet anmälda rån minskat. Att färre vågar anmäla är inte förvånande i ett samhälle där även hot ökat kraftigt, och där kriminella uppvisar en gränslös brutalitet.   

Att anmälda butiksstölder har minskat, samtidigt som handlare vittnar om ökad problematik, är ett tecken på hopplöshet. Listan på problemsymptom kan göras lång.

Organisationens resultat återspeglar inte dess samlade kompetens.  

Det är en paradox att svenska polismän och poliskvinnor är både välutbildade och motiverade, men att organisationens resultat inte återspeglar dess samlade kompetens.  

Rikspolischefen Anders Thornbergs ursäktande förklaring är återkommande att det pågår en ”exceptionell våldsvåg”. Det stämmer att gängvåldet i hög grad påverkar polisverksamheten, även om det knappast kan beskrivas som en plötslig våg. Gängvåldet har gradvis ökat under många år med känd variationskoefficient. Detta våld räcker inte som förklaring till polisens tillkortakommanden. 

Dessutom är det polisens uppdrag att bekämpa våldet. Polisens effektivitet bör snarare utvärderas utifrån dess förmåga att minska brottsligheten, inte ursäktas med att vara ineffektiv för att brottsligheten ökar. 

Allt färre riktiga poliser, allt fler pappersvändare

Under lång tid har andelen polisanställda som utreder eller ingriper mot brott minskat. I mitten av 1980-talet arbetade nästan 70 procent i yttre uniformerad tjänst. I dag är andelen omkring 20 procent.

Under samma tid har den politiska ambitionen varit den motsatta. Fler poliser på gator och torg var målsättningen med närpolisreformen 1993, polissatsningen 2006 och polisreformen 2015. Trots de politiska besluten har antalet uniformerade konstaplar minskat. Det beror inte på att polisledningen obstruerat, utan på strukturella problem som förblivit olösta.  

Förra veckan presenterade Brå sin delredovisning av utvärderingen av den senaste satsningen på polisen, med målet om 10 000 fler polisanställda. Myrstacken har vuxit, men mest stödverksamheten. Dessvärre består den växande stödverksamheten inte främst av administratörer som stöttar utredare och operativa poliser. Det som främst växer är managementbyråkratin. 

Det finns en kader av högavlönade strateger, analytiker, verksamhetsutvecklare och andra typer av byråkrater. I omfattande projekt utvecklas avancerade idéer om hur arbetet i kärnverksamheten ska utföras. De bygger ut myrstacken med komplicerade processer som kräver mer av chefsstöd, hr-specialister, kommunikatörer, projektledare, kanslihandläggare och samordnare. 

Stödverksamhet behövs – självklart – i alla typer av organisationer. Men icke-operativa funktioner utgör en alldeles för stor del av den totala polisorganisationen.

Problemet med suboptimal personalfördelning är inte unikt för Polismyndigheten. Patrik Hall, professor i statsvetenskap vid Malmö universitet, har konstaterat att offentlig sektor genomgående har problem med svällande managementbyråkrati. Allt fler sitter i möten och diskuterar hur saker ska göras – medan allt färre faktiskt gör något. 

En uppskattning gör gällande att det i Polismyndigheten just nu pågår cirka 700 utvecklingsprojekt. Det är fler än antalet polisaspiranter i den senaste kullen. Dessa nya poliser kommer ha fler styrdokument att förhålla sig till än kollegor att arbeta med. 

Trots allt fler verksamhetsutvecklare har polisen inte blivit bättre på att utreda brott. Av alla brott som polisen faktiskt utreder, det vill säga när förundersökning inleds, har uppklaringsgraden förblivit på ungefär samma nivå, om vi jämför den senaste statistiken från 2021 med 2014. 

Uppklaringsgraden, eller lagföringsprocenten, för de utredningar polisen tar sig an var häromåret 29 procent jämfört med 31 procent för nio år sedan. Det bästa sättet att få fler bovar och banditer åtalade är att utreda fler brott, vilket förutsätter fler utredare. 

På motsvarande sätt kommer fler brott att förebyggas och fler medborgare att få snabbare hjälp om fler poliser arbetar i yttre tjänst. Det som behövs är inte mer managementbyråkrati, utan fler som gör grovjobbet. 

Varför har kärnverksamheten krympt?

Fram till mitten av 1980-talet hade polisledningen och regeringen god kontroll över resursfördelningen. På grundval av regeringens regleringsbrev upprättade dåvarande Rikspolisstyrelsen detaljerade tjänstetablåer. Med exakthet angavs hur personalen skulle fördelas mellan distrikt, vaktområden, sektioner och rotlar. 

Successivt förändrades detta system. Sedan 1990-talet tillämpas i polisen en fri budgetstyrning. Utifrån tilldelad budget kan den enskilde chefen självständigt avgöra vilka och hur många som ska anställas. Alla chefer vill naturligtvis göra ett bra jobb och försöker således anställa så många som möjligt.

Under lång tid har det funnits fler tjänster där poliser efterfrågas än det finns poliser. Det har således uppstått ett utbudsöverskott på lediga tjänster – ett smörgåsbord för de anställda. Stolarna som förblivit tomma har avgjorts av vilka befattningar som medarbetarna funnit mindre eller mer attraktiva.

Managementbyråkratin har lockat med höga löner, bekväma arbetstider och social status. När nyhetens behag lagt sig och vardagen i uniform inte är längre spännande infinner sig snart den berättigade frågan: Varför kallas polisassistent, jobba nattskift och hantera samhällets baksida, när man i stället kan tjäna många tusen kronor fler i månaden, tillbringa dagarna på ett ombonat kontor, gå hem klockan 15 på fredag och få en fin titel?

Att polisutbildningen blivit mer akademisk och rekryteringsprofilen förändrats är i sammanhanget inte heller obetydligt. I andra länder är grundutbildningen till polis mer praktisk, ofta med en inriktning mot yttre verksamhet och en annan mot utredningsverksamhet. Värdeförskjutningen inom den svenska polisen, från yrkesutövande mot byråkrati, återspeglas i rekrytering och utbildning. 

”112 – var god dröj” 

Den interna rörligheten uppåt i organisationen har drabbat utredningsverksamheten hårt, men ingripandeverksamheten är särskilt utsatt. Förutsättningarna att ersätta poliser som försvinner från frontlinjen kan närmast beskrivas som planekonomiska. Befälen i den yttre verksamheten kan inte rekrytera fritt, utan är strikt beroende av hur många studenter som tar examen från polisutbildningen. Den nationella polisledningen beslutar om fördelning till de sju polisregionerna, och regionpolischefen beslutar sedan om fördelning mellan polisområden och lokalpolisområden. 

När befintlig polispersonal lämnar ingripandeverksamheten i högre takt än polisaspiranter tillkommer, blir rationalisering det enda alternativet. Framtvingade effektiviseringar har till viss del varit av godo, men smartare arbetssätt kan inte längre kompensera för alldeles för få medarbetare. Det som förr var minimibemanning har blivit normalbemanning. 

Den som i dag ringer 112 får i många i delar av landet räkna med långa utryckningstider – om polisen över huvud taget kan komma. 

Alla polisregioner har en underbemannad kärnverksamhet, men i Stockholmspolisen är situationen särskilt kritisk. Huvudstaden har i dag färre poliser jämfört med tiden före den stora omorganisationen 2015. Det beror främst på att polisens nationella avdelningar – managementbyråkratins lokomotiv – är förlagda till Stockholm. 

Med anledning av skottlossningarna och bombattentaten i Stockholm under vintern har det genomförts en tillfällig förflyttning av poliser i yttre tjänst till regionen från andra delar av landet. Det är något rikspolischefen skryter om som en förmåga. I själva verket är det ett misslyckande att det saknas resurser i Stockholm för att hantera situationen. 

I januari i år inträffade 17 skottlossningar i huvudstaden, lika många som i september 2022. Våldsvågen är en del av ett nytt normalläge polisen måste rustas för att hantera regionalt. De akuta förflyttningarna av personal är disruptiva för organisationen.  

Andra regioner, som också är underbemannade, åderlåts på poliser i yttre tjänst. När ”geografin ägs” i Stockholm lämnas fältet fritt för kriminella i andra delar av landet. Samtidigt fortsätter byråkratpoliserna att ostört ha möten med varandra.

I polisregion Väst har man dock trotsat den fria budgetstyrningen. Där finns sedan flera år så kallade personalramar, mer flexibla än den gamla tidens tjänstetablåer, men skapar kontroll över resursfördelningen. Systemet motverkar den interna rörligheten av personal, men inte tillräckligt. Eftersom de nationella avdelningarna saknar motsvarande personalramar består utbudsöverskott på lediga tjänster och rörelsen uppåt fortsätter.

Löneröra

Löneutvecklingen för åklagare är förutsägbar och kan sammanfattas på en Powerpoint-bild. I bjärt kontrast saknar lönebildningen inom polisen rimlig logik. Häromåret genomfördes till exempel en riktad satsning som höjde lönerna för utredare men inte förundersökningsledare. Under ett antal år har ingångslönerna höjts betydligt mer än lönerna för redan anställda. Civilanställda utredare har anställts med högre lön än de poliser som ska lära dem jobbet. Samtidigt har löneutveckling för andra civilanställda varit närmast obefintlig. Etcetera.

Lönerna stimulerar också rörelsen inåt och uppåt: Poliser i yttre tjänst och utredare har lägre löner än medarbetare som arbetar i managementbyråkratin, på kanslier eller nationella avdelningar.

Inom polisens kärnverksamhet är missnöjet med lönerna omfattande. Lönesättning ska motivera medarbetare, men inom polisen fungerar det i stor utsträckning tvärtom. Lönepolitiken har skapat motsättningar, upplevd orättvisa och frustration. 

Just nu slutar många, både poliser och civilanställda. Ett vanligt skäl som uppges är en upplevd orättvisa när det gäller löner. Nuvarande lönesättningsprocess innebär även ytterligare en arbetsbörda för enskilda chefer i en ansträngd organisation.

I andra länders poliskårer används tariffsystem som skapar en transparent, effektiv och förutsägbar lönesättning. Varje funktion har en viss fast lön som är högre med längre erfarenhet. Varje år höjs lönenivåerna några procent för alla. I till exempel tyska polismyndigheter används denna modell med en möjlighet för arbetsgivaren att ge påslag för personal som har utmärkt sig. 

Den svenska ordningen bör överges till förmån för modeller som fungerar bra i andra länder (och förr även i Sverige). En sådan förändring kan också motiveras av rättssäkerhetsskäl. När lönen för en polis avgörs av prestationer finns risken att det uppstår felaktiga drivkrafter för att utföra fler förhör, visitationer, husrannsakan och andra tvångsmedel. Av samma skäl går det att ifrågasätta lämpligheten med individuella och differentierade löner för åklagare och domar.

Den tyska polisen har utöver tarifflöner även tjänstetablåer som reglerar bemanningen i organisationen och som säkerställer att kärnverksamheten är ordentligt bemannad. Detta var även den svenska modellen innan fri budgetstyrning, med växande managementbyråkrati som följd, infördes.

Kravlös ledningsfilosofi

I polisens yttersta topp har man de senaste åren designat nya axelklaffar som är mer guldprydda. Det har också inrättats en ny titel för de högsta cheferna: Polisdirektör.

Samtidigt har polisassistenterna fått behålla sin omoderna och missvisande titel. Polisstudenterna som tar examen får inte längre kvittera ut uniformskavaj. Det säger något om bristande markkontakt.

Den som tar del av myndighetens strategier riskerar att bli beklämd. Det är omfångsrika dokument som förklarar vad som ska åstadkommas, men i mindre utsträckning hur, när och av vem. Strategierna beskriver önskvärda tillstånd snarare än metoder för att nå konkreta mål. Av flera skäl har de sju polisregionerna på ett olyckligt sätt utvecklats olika, likt myndigheter i myndigheten. 

Det ställs inte rätt krav på cheferna.

Det stora problemet med polisens ledarskap är dock att det inte ställs rätt krav på chefer. Vid den stora omorganisationen 2015 blev flera länspolismästare utsedda till regionpolischefer (polisdirektörer) – trots att de lett länspolismyndigheter med försämrade utredningsresultat, minskad tillgänglighet och ökad missnöjdhet bland medarbetare. Det är symptomatiskt.

I Polismyndighetens ledarkriterier står det att chefer ska ”styra och driva mot angivna mål”. Att faktiskt uppnå resultat är däremot inget kriterium. Chefskap i polisen, oavsett nivå, betraktas främst som ett förvaltande och administrerande, långt ifrån något war on crime. Det finns en kontraproduktiv incitamentsstruktur där försiktigt ledarskap premieras. 

Trots system med tidsbegränsade förordnanden sker det ytterst sällan att chefer får återgå till en icke-arbetsledande befattning. Att utses till chef ska dock inte vara att adlas, utan ett förtroende som förutsätter prestationer. Polisen behöver mindre personalrörlighet, men större chefsrörlighet – särskilt på högre nivå. Bara så kan talanger vaskas fram.

***

Att tillsätta en ny myndighetschef löser inte per automatik polisens strukturella problem. Det krävs rätt analys och rätt åtgärdsplan.

Kontroll över resursfördelning, förändrad lönepolitik och ny ledningsfilosofi är några saker som måste till. Fler problem behöver dock hanteras. Till dessa hör inte minst sorgebarnet Nationellt forensiskt center, som utför DNA-analyser och provskjuter vapen, vilket utredningsarbetet är beroende av.

En tanke som kan prövas är att inrätta en överdirektör eller liknande, och till denna befattning utse en person med erfarenhet av att framgångsrikt styra en stor organisation. Att rekrytera från näringslivet borde inte uteslutas.

I Försvarsmakten inrättades 2005 en civil generaldirektör jämte överbefälhavaren. Det har bidragit till bättre finansiell planering, effektivisering av verksamhet och rationalisering av materialinköp. Modellen är inte lämplig att rakt av kopiera, men är ett exempel att ta intryck av. Liksom att överbefälhavaren är militär bör emellertid rikspolischefen under alla omständigheter förbli en riktig polis.

En sak är säker, med omfattande forskningsbelägg: en effektiv och närvarande polis minskar brottsligheten. 

Omslagsfoto föreställande en vanlig gatuscen från 1970-talet med med en fotpatrullerande polis: Blekinge museum.