Reformpolitikerns guide till regeringsmakten

Nyligen publicerades boken Politik på riktigt: Handbok för sociala ingenjörer (Bokförlaget Atlas) skriven av Irene Wennemo, som är generaldirektör för Medlingsinstitutet och tidigare statssekreterare i Stefan Löfvens första regering. Via Zoom talar vi om hennes bakgrund, bok och djupa kunskaper om hur politiken – och inte minst Regeringskansliet – fungerar i verkligheten.

The joy of politics

I boken betonas hur långsam och trög politisk förändring kan vara. Likväl genomsyras boken av vad Olof Palme en gång kallade för the joy of politics. Men den utgångspunkten ber jag Wennemo att reflektera över sin inställning till politiken och dess möjligheter:

– Vilken rolig fråga! utbrister Wennemo.

– Jag måste säga att jag var statssekreterare ett bra tag och det som fick mig att stå ut med detta jobb var att jag blev så väldigt glad också över mindre segrar. Det var ofta att man höll på med en politisk process och det var som en lång hinderbana. Det var hinder på hinder tills man gick i mål. Det är verkligen ett slitsamt arbete. Men varje hinder jag tog mig förbi var också något jag blev på väldigt gott humör av. Det gjorde att det ändå blev väldigt roligt. Det är också så att vet man vart man vill, då ser man också framstegen. Även de små hindren är ett sätt att komma närmare målet.

Irene Wennemo är i dag generaldirektör för Medlingsinstitutet och har en gedigen karriär i och kring politiken bakom sig. Hon började som politisk sakkunnig till socialminister Anna Hedborg 1994 och blev sedan politisk sakkunnig hos Göran Persson under hans första tid som statsminister. Därefter arbetade hon på LO som utredare och senare som enhetschef. Samtidigt satt hon i flera statliga utredningar, både som expert och som sekreterare. Hon lämnade LO när hon blev huvudsekreterare för den parlamentariska utredningen om socialförsäkringar. Efter valet 2014 blev hon statssekreterare till arbetsmarknadsminister Ylva Johansson. Jag ber henne berätta om bakgrunden till boken.

– Om jag ska vara helt ärlig var det utifrån en viss frustration över politiker, och att jag kände att de inte förstod sitt jobb. Jag tyckte att man kunde vara mycket bättre helt enkelt. Jag brukade medverka på en kurs för nyanställda opolitiska tjänstemän i Regeringskansliet, där jag tillsammans med en opolitisk chef pratade om politikerrollen och Regeringskansliet. Då insåg jag också att det finns väldigt lite skrivet om hur politik fungerar i praktiken.

Den politiska mesonivån

Jag följer upp med att fråga om ett av Wennemos mest intressanta resonemang i boken. När vi pratar om politik handlar det oftast om antingen visioner eller konkreta sakpolitiska förslag, men enligt henne finns det ett slags mellanting. Det är vad hon kallar för den politiska mesonivån, vilket ligger mellan den politiska makronivån och mikronivån:

– I politiken finns det vackra visioner om vart man vill. Det kan vara rättvisa eller frihet. De visionerna är viktiga för ett parti. Men man måste ändå prioritera bland visionerna. Sedan behöver man i alla val konkretisera: Vad är det vi vill? Vad kommer vi att göra efter valet? Det är oftast hyggligt konkreta sakförslag. Man kan inte gå till val på frihet, utan man måste också förklara vilket steg mot frihet är det vi vill ta efter valet? Vad är den prioriterade frågan? Det kan vara att vi tycker att skatter är ofrihet och därför vill vi sänka skatter och helst ska man säga vilka skatter man tänker sänka. Vilka är de skatter som skapar störst problem? Men sedan finns det på ganska många områden principer för hur politiken ska vara utformad som sätter upp restriktioner över vilka sakförslag som är möjliga eller lämpliga att genomföra.

”Nu försöker man från Socialdemokratiska sida säga att ’vi har alltid tyckt så här’, men det var verkligen inte så”

När jag ber henne att ge ett exempel på det senare lyfter hon fram den svenska arbetsmarknadsmodellen, ett område hon har ägnat en stor del av sitt yrkesliv åt:

– En grundbult [i arbetsmarknadsmodellen är] att staten inte reglerar löner. Det ska arbetsmarknadens parter göra. Om man har visionen jämställdhet, om det är det viktigaste av allt, då kan man tänka sig att: ”Löner är orättvisa, då borde vi ha ett förslag som går ut på att vi ska göra lönerna jämställda mellan kvinnor och män. Det ska vi gå till val på.” Men då kommer det att strida mot den här politiska mesoprincipen om svensk lönebildning om att vi sätter inga löner på statlig nivå utan det är parterna som gör det. Om man inte vill ta strid i den här frågan, vilket de flesta stora partier inte vill, då är det inte ett möjligt krav att ställa. Man måste hitta på ett annat sätt, några andra konkreta sakförslag, för att nå målet kring jämställdhet om det nu är det som är det viktiga.

Kan man avvika från mitten?

Något annat som Wennemo berör tidigt i boken är frågan om den politiska mitten. Avviker ett parti alltför långt från mitten riskerar det att bli marginaliserat, men samtidigt borde det vara en ambition för samtliga partier att flytta mittpunkten i politiken mer åt sitt eget håll. Jag frågar Wennemo om hur ett parti kan gå tillväga för att faktiskt ändra var mittpunkten är i politiken:

– Jag menar att mitten kan flyttas. Man kan inte vara för avvikande från mitten eftersom det kostar i termer av valbarhet, eftersom partier älskar att hacka på det avvikande partiet. Men däremot kan hela mitten förflytta sig. När man tillträdde 2014 hade Miljöpartiet gjort upp med Alliansen om en ganska generös invandringspolitik. Den accepterades av Socialdemokraterna. Det fanns de som var väldigt kritiska till att man bara accepterade och klev in i överenskommelsen. Sedan kommer hela migrationskrisen med jättestor invandring och plötsligt rör alla partier på sig. Det här var smärtsamt. Nu försöker man från Socialdemokratiska sida säga att ”vi har alltid tyckt så här”, men det var verkligen inte så.

Det är inte bara kriser som kan flytta mitten i politiken utan, som Wennemo utvecklar, kan ett parti också verka för att göra det. Det handlar i så fall om att ha en gedigen reformpolitik som vinner stöd från väljarna.

– Om man genomdriver en reform som folk gillar då är det det som är det nya jämviktsläget. Då måste kanske partierna som var emot den reformen acceptera den: ”Nu ser verkligheten ut så här.” Om man inför ett generellt barnbidrag till alla familjer är det väldigt få partier som tänker ändra det. De partier som var emot detta lägger oftast ner kritiken för de inser att när de väl kommer till makten kommer det kosta väldigt mycket politiskt att ta bort det här.

Jag följer upp med att fråga henne om ett stycke i boken där hon skriver att regeringen 2014–2018 är ett exempel på en regering som inte lyckades med att flytta den politiska mittpunkten.

Varför misslyckades man med det?

– Man kan säga så här: I vissa frågor gick politiken lite åt rätt håll, i andra frågor gick det mycket åt ett håll som man i alla fall inte hade tänkt sig. Jag tror dels det handlar om att det var sådant svagt parlamentariskt stöd för regeringen. Sedan fick man ändå igenom sina budgetar för Alliansen ville inte fälla dem. Förändringar av annan lagstiftning hade man egentligen inget självklart stöd för. Sedan skulle jag säga att med migrationskrisen hamnade debatten på Sverigedemokraternas planhalva. Sverigedemokraterna framstod som de hade haft rätt hela tiden och nu anpassade sig alla andra partier till dem. Tillräckligt många upplevde att det var på det sättet, men sedan kan man diskutera om det var så eller inte, fast det spelar ingen roll. Regeringen fick igenom en del. Det var inte så att man inte fick igenom någon politik. Men man fick inte igenom så mycket av det som man hade tänkt.

Kärnan i Wennemos bok är emellertid beskrivningen av hur arbetet fungerar i Regeringskansliet. I sin memoarbok Nirvana kan vänta skriver Ulf Dahlsten, som var statssekreterare till Olof Palme, hur denne hade sade till honom: ”När ni har kommit fram till rätt beslut, så är bara halva jobbet gjort. Sedan återstår förankring och införsäljning.”

Jag frågar Wennemo om hon håller med Palme:

– Ja, det är så rätt. Ibland är politiker i Regeringskansliet dåliga på det. De opolitiska tjänstemännen kan inte göra detta, för det finns ingen regeringspolitik förrän regeringen har fattat beslutet. Och när de har beslutat är det för sent att ta in synpunkter. Det är svårt att förankra något när den man förankrar med inte har något inflytande. Utan det där måste politiker göra. Det kan vara från ministern om det är riktigt viktigt till statssekreteraren, men också politiskt sakkunniga. Det var ganska roligt för när jag slutade som statssekreterare pratade jag med min rättschef som konstaterade att om det var något jag hade varit bra på så var det just det. Man måste våga prata med andra om förslaget fast det inte är regeringens politik ännu. Det är hemligt så man vill definitivt inte att de man pratar med ska springa till media. Men om man bara ringer och berättar om sådant de har läst i tidningarna så tycker folk att det är helt meningslöst. Man måste kunna berätta mer och ändå våga lita på att de man pratar med inte läcker informationen på ett ofördelaktigt sätt.

”Sedan finns det de här småministrarna som mest får skäll och känner sig allmänt förtryctka”

I det svenska politiska systemet har vi, som Wennemo skriver utförligt om i boken och som vi återkommer till längre fram i intervjun, ett gediget utredningssystem. När ett utredningsförslag presenteras får de aktörer som berörs av förslaget skicka in remisser med sina synpunkter. Efter att ha fått all input ska sedan tjänstemännen i Regeringskansliet ta fram en proposition. Men enligt Wennemo är inte det formella remissförfarandet slutet för möjligheterna att testa och förankra idéer, utan det är lika viktigt i det senare skedet när propositionen ska tas fram:

– Ofta när man har haft en utredning som kommer tillbaka ska man skriva en proposition. Då är det mycket kvar, det är många vägval: Ska vi gå fram med den här grejen eller ska vi släppa den? Ofta har man ganska stort utrymme att göra förändringar. Men det finns egentligen inget formellt sätt att förankra det. Man behöver verkligen få den här återkopplingen om vad man ska gå fram med och vad man inte ska gå fram med. Man vet vad de har skrivit i sina remissvar, men hur viktigt är det? Vad är viktigast för dem? Vad är inte så viktigt? Vad har de bara gnällt över av gammal vana?, säger Wennemo och fortsätter:

– Mitt intryck är att det är något man inte alltid är bra på i Regeringskansliet. Det finns en hackordning som man inte vill erkänna, men så är det alltid. Statsministern och finansministern bestämmer mest. Sedan finns det de här småministrarna som mest får skäll och känner sig allmänt förtryckta. Då är det lätt att man sluter sig inåt och bara pratar med sina egna i den politiska staben eller i bästa fall med sina opolitiska tjänstemän. Och så vågar man inte prata med någon utanför Regeringskansliet för att man är rädd att om man säger för mycket får man skäll för det. Vågar man inte det har man verkligen svårt att komma någonvart.

Något som är mycket omdiskuterat, inte minst i dessa dagar, är den särskilda modellen vi har i Sverige med fristående myndigheter. Men det finns missförstånd kring hur långtgående befogenheter regeringen har när det kommer till att styra myndigheter. I boken skriver Wennemo att rädslan för ministerstyre är något som leder till ”onödig beröringsskräck” och att myndighetsstyrning är ett underskattat sätt att påverka politiken:

– Man får inte ha ministerstyre i Sverige, konstaterar hon.

– Det vet alla om, och man är lite hysteriskt rädd över det. Det man absolut inte får göra att blanda sig i rättsutövning mot enskild. Så exempelvis om Arbetsmiljöverket skulle inspektera ett bygge hos statsministern, då får man absolut inte ringa från departementet och säga: ”Nej, ni får inte inspektera hos statsministern”. Det är absolut förbjudet. Däremot får regeringen säga, genom ett regeringsuppdrag, till en myndighet att ”nu ska ni prioritera äldreomsorgen” eller ”nu ska ni prioritera bort att inspektera nybyggnation”, Det hade varit väldigt svårt att argumentera varför regeringen hade den linjen, men man har rätt att göra det. Ministern kan inte tycka vad som helst, utan det är regeringen som styr myndigheten. Då måste man ta ett regeringsbeslut. Men regeringsbesluten kan antingen vara att ändra regleringsbrevet till myndigheten eller ge ett uppdrag till myndigheten. Där kan man göra vad man vill så länge man kan försvara det offentligt.

Empati i politiken

Något jag ofta funderar över och anser diskuteras för lite frågan om empati i politiken. Det finns många vinklar till det: empati för dem man debatterar med, empati för dem man fattar beslut om, men också, empati för dem man förhandlar med. Därför kan jag inte motstå att fråga Wennemo hur viktigt hon anser att att empati är i politiken för att kunna vara en framgångsrik förhandlare och för att få igenom sin politik:

– Jag tror det är viktigt. Det är oerhört viktigt att förstå vad är det som pressar en person? Vad är det som gör att den reagerar på det här sättet? Om man inte försöker sätta sig in i det är det väldigt svårt att komma framåt. Det är lätt att man bara låser förhandlingar i stället för att hitta lösningar. Man är tidspressad som statssekreterare och mycket av förhandlingarna hamnar hos en, och man förhandlar hela tiden med andra statssekreterare. Sedan förhandlar man med andra organisationer när man håller på med förankringsarbete. Men man behöver verkligen försöka förstå vad som är viktigt för den andra parten. Det är väldigt lätt att tycka att det är en idiot för att den slänger grus i ens eget maskineri. Då blir man förbannad för att man själv är trött, sliten och bara vill få något ur världen. Helt plötsligt kommer någon med vad man tycker är bisarra synpunkter. Man har hållit på att slita med den här frågan jättelänge. Nu är vi nästan i mål och så kommer det en idiot och har jättekonstiga synpunkter och säger nej. Man får hela tiden säga nej till varandra i Regeringskansliet. Det är upplagt för att man inte riktigt orkar försöka hitta lösningar. Samtidigt måste man komma framåt.

I Regeringskansliet finns det en process där ärenden som berör mer än ett departement hanteras inom vad som kallas för ”gemensam beredning”. När något gemensambereds får alla departement sin möjlighet att ge synpunkter på frågan. Ibland uppstår det djupa konflikter som enbart kan hanteras genom att ”hissa” frågan högre upp inom Regeringskansliet. Den högsta hissknappen går till statsministerns kontor.

”Medan Socialdepartementet säger: ’Nej, gör vi den här förändringen så kommer folk bli galna.’ Och det blir de också”

– Ibland knuffar man bara problem uppåt vilket är en jättedålig lösning. Till slut kommer det till statsministern. Hur mycket man ”hissade” från ens departement var enormt olika. Vissa departement grälade om allting. Jag hade alltid som min ambition att inte hissa frågor, utan att försöka lösa dem. Jag klarade inte alltid det. Det klarar ingen. Jag hade också Ylva Johansson som minister. Jag kunde alltid hota med henne. Ylva var inte konflikträdd och väldigt arbetsvillig. Så hon hade inget emot att ringa andra statsråd en fredagskväll. Det visste alla, så jag kunde säga: ”Ja, blir vi inte överens så måste vi väl hissa det till våra ministrar.” Jag brukade säga att vara statssekreterare till Ylva Johansson var som att gå framför en bulldozer: ”Akta er för om ni inte är snälla mot mig så kommer Ylva!”

Konfliktfyllda departement

Något som Wennemo skriver som fångar mitt intresse är att konflikter mellan departement i gemensam beredning ofta reflekter intressen som finns externt. Jag frågar Wennemo om hon kan förklara den kopplingen:

– Man har departement som på ett sätt företräder vissa perspektiv. Miljödepartementet har ett ansvar för ett gäng områden men de företräder också ett synsätt i frågor som hanteras på andra departement. Jag kommer ihåg att vi hade en kollega som hade ansvar för infrastrukturen och han beklagade sig: ”Med de här reglerna vi har om viltövergångar och grodjursundergångar blir det helt groteskt dyrt att bygga motorvägar i Sverige.” Det hade han rätt i, men samtidigt, om man ska få miljövänner att acceptera motorvägar så måste man ställa upp på det. Det som Miljödepartementet drev, ingen motorväg utan viltövergångar, det var också ett perspektiv som finns där ute på riktigt, säger Wennemo och fortsätter:

– Samma sak när man håller på med lagen om assistansersättning. Det har Socialdepartementet ansvar för. Då sitter Finansdepartementet och säger att allt är för dyrt. Då håller de på att förhandla hela tiden om vad vi ska göra. Finansdepartementet har linjen: ”Vad ska vi göra för att få ned kostnaderna?” Medan Socialdepartementet säger: ”Nej, gör vi den här förändringen så kommer folk bli galna.” Och det blir de också.

I boken beskriver Wennemo hur det under åren har skett en förskjutning från att ha många parlamentariska utredningar som pågick under flera år till att tillsätta enmansutredningar som ska leverera resultat inom väldigt snäva tidsperioder. Jag frågar Wennemo vad som ligger bakom den utvecklingen.

– Jag tror att ett viktigt skäl är att man nu upplever man att man har en mandatperiod och då ska man genomföra de utlovade reformerna. Om man har lovat något måste man verkställa det på fyra år. Egentligen har man mindre än fyra år eftersom det sista halvåret kan man inte lägga propositioner. Så man har tre och ett halvt år på sig. Så här såg det inte alltid ut. Går man långt tillbaka i tiden, innan 1930-talet, då var det att mycket mer av den här processen som låg i riksdagen och det var där man förhandlade fram kompromisser. Det gjorde att i val var det inte tydligt att regeringen skulle prestera något under mandatperioden. Sedan kom Socialdemokraternas rekordlånga regeringsinnehav och gjorde att det inte blev lika bråttom. Man fortsatte ju att regera mandatperiod efter mandatperiod. Det ändrades efter 1970-talet.

Socialdemokraternas maktinnehav

Flera decennier av oavbrutet socialdemokratiskt maktinnehav fick sitt slut år 1976 när den borgerliga regeringen ledd av Thorbjörn Fälldin tillträdde. Det var ett paradigmskifte i svensk politik där växlingar av regeringsmakten nu blev ett normalt inslag, vilket i sin tur innebar gav regeringar incitament att försöka ha en få så mycket gjort som möjligt under en mandatperiod.

– Nu ska vi verkställa det vi gick till val på den här mandatperioden. Då hinner man inte tillsätta en parlamentarisk kommitté. Om de ska tillsätta en sådan och de ska jobba fram förslag, sedan ska det remitteras och så vidare, är det jättesvårt att pressa in det på en mandatperiod. Då hamnar mycket mer i enmansutredningar och departementsskrivelser. Vilket är lite tråkigt. Jag tror att de parlamentariska utredningarna spelade en väldigt viktig roll i att skola riksdagsledamöter på nya frågeområden. De lärde sig jättemycket av att vara med och tog sedan också ett ansvar för att dra det här i hamn.

Avslutningsvis frågar jag henne om en fråga som det inte skrivs så mycket om i boken: eftervården av reformer. Hur ligger det till där egentligen? Hur arbetar man med att finjustera reformer längre fram? Wennemo tänker efter ett ögonblick och svarar:

– Jag tror eftervård sker i väldigt liten utsträckning. I Sverige är det så när man väl lotsat igenom något. Myndigheterna tar ett stort ansvar för att implementera. Ibland med viss lagstiftning uppstår det en del problem, men i de flesta fallen klarar de det om de får lite tid på sig. Sedan lever reformerna sina egna liv på ett märkligt sätt.

Det sätter punkt för vår intervju. Mitt exemplar av Politik på riktigt: Handbok för sociala ingenjörer är fullt av understrykningar. Irene Wennemo har bidragit med unika och värdefulla insikter i hur regeringsmaskineriet fungerar. Det är en mycket läsvärd bok, inte minst för borgerligt sinnade som snart har ägnat två mandatperioder i opposition. Då är av avgörande betydelse att tillgodogöra sig kunskaper om Regeringskansliet för att kunna förbereda sig inför framtiden.

Läs också: Kommunpolitikern som vågar gå mot strömmen – intervju med Oliver Rosengren (M)

Läs fler av Smedjans fördjupande intervjuer!