Nu finns chansen att uppdatera public service

Direktiven till den kommande public service-kommittén har publicerats (dir. 2023:27) och strax därefter presenterades även tidigare KD-ledaren Göran Hägglund som kommitténs ordförande. Sedan radio och tv introducerades på 1920- respektive -50-talet har vi haft statligt organiserade radio- och tv-bolag. Från början var skälet tekniskt, frekvensbrist tillät inte någon mångfald av företag på samma sätt som är fallet på tidningsmarknaden. För att sända i etern behövs ett urvalsförfarande och ett sändningstillstånd, och eftersom public service är en statlig angelägenhet bereds frågan genom en offentlig utredning. Lite paradoxalt är det att politiker i över ett år ska diskutera vad public service ska göra och helst landa i att bolagen ska fungera oberoende av politiken. 

Mediemarknaden har förändrats enormt de senaste tjugo åren, från strikt åtskilda marknader med ett antal specialiserade företag på varje, till en gemensam där alla kan konkurrera med alla. Trots förändringarna har det knappast hänt någonting med public service-bolagens uppdrag, samtidigt som bolagen valt att bortse från försöken att begränsa deras expansion på internet. Dessa direktiv är delvis annorlunda än de föregående. De börjar, precis som alltid, med att slå fast public service viktiga roll i samhället, men noterar sedan vikten av att ”mångfalden på mediemarknaden kan upprätthållas”. Kärnan i public service-uppdraget ”bör därför inriktas på de samhällsbehov som marknadsaktörerna inte kan tillgodose”. EU:s statsstödsregler nämns också där det förekommer ”krav på att public service-uppdraget är tydligt definierat och avgränsat”. 

Tidigare utredningar har även de haft i uppdrag att rama in public service på den större mediemarknaden, men dessa direktiv nämner detta på flera ställen och utgår tydligare än tidigare från att public service är företag på en marknad som konkurrerar med många andra. Det kan betyda att utredningen tydligare än förut ska definiera hur bolagen får konkurrera, vilka behov på marknaden de ska rikta in sig på, vilka genrer som är viktiga och hur utbudet ska nå publiken. Ska bolagen syssla med radio/ljud och tv/video i programform, eller ska bolagen få nå publiken på de sätt ledningarna själva väljer och därmed fritt få konkurrera med alla tänkbara nutida och framtida medietjänster? För de sistnämnda är frågan inte oväsentlig. 

I marknätet var frågan om volym inget problem, det skedde genom att begränsa verksamheten till fyra tv- respektive radiokanaler. Men på internet har det inneburit väldiga utmaningar att hålla bolagen inom någon sorts ramar. Frågan är svår, inte minst för att den missförstås. Det var ingen debatt då regeringen begränsade antalet kanaler, men när det gäller internet tolkas varje försök till begränsning som ett angrepp på yttrandefriheten och demokratin.

Bolagen själva har upprepade gånger hävdat att de måste kunna göra allt för alla.

Bolagen själva, främst SVT, har upprepade gånger hävdat att de måste kunna göra allt för alla och att de har ett ”multimedialt uppdrag” (se bland annat debattreplik av Anne Lagercrantz i Altinget 2022-12-07). Läser man sändningstillstånd, anslagsvillkor och tidigare utredningar går det inte att hitta något multimedialt uppdrag. I sändningstillståndet förekommer orden ”sända” och ”program” i nästan alla paragrafer, ofta i kombination. I lagrådsremissen ”Innehållsvillkor för public service på internet” (2023-01-26) föreslås att de villkor som reglerar public service ska kunna gälla även sådant bolagen gör på internet. Det har tidigare inte varit möjligt eftersom det är just frekvensbristen i luften som har motiverat tillstånd och villkor. Finns ingen frekvensbrist, som på internet, ska staten inte agera grindvakt. Nu ändras det eftersom det inte är rimligt att en växande del av public service-bolagens verksamhet är helt oreglerad. 

Men villkoren ska bara gälla för radio- och tv-program och bolagen har i sina remissvar varit kritiska mot att villkoren inte omfattar text och bild på internet. Regeringen skriver (sid.12): ”Att redan nu [under innevarande tillståndsperiod] införa en sådan möjlighet skulle dock innebära stora förändringar i regleringen av public service”. Det betyder att public service inte har ett sådant ”multimedialt uppdrag”, men att de efter en större omreglering möjligen skulle kunna få det. Regeringens slutsats liknar den som Högsta förvaltningsdomstolen kom fram till 2014 då den slog fast att radio- och tv-avgiften inte omfattade datorer. Hade licensen omfattat datorer, i praktiken det bolagen gjorde på internet, vore det en stor förändring som skulle krävt omfattande överväganden och dessa hade satt spår i utredningar och tillstånd. 

Public service har alltså inget multimedialt uppdrag och när SVT hänvisar till text-tv gör man det förhoppningsvis mot bättre vetande eftersom text-tv är en del av den tillståndspliktiga tv-utsändningen, inte en multimedial onlinetjänst. Att förändra uppdraget från att sända program till något annat är något kommittén ska undersöka som en del av en teknikneutral reglering och förhoppningsvisa då utifrån en analys av vad ”marknadsaktörerna inte kan tillgodose”. 

Direktivens skrivningar kring behoven på mediemarknaden och EU:s statsstödsregler är en förändring och borde leda till att utredningen gör en kvalificerad studie av vad som finns att tillgå på en gränslös digital mediemarknad. Utan att föregå en sådan kan man notera att underhållning och drama inte ser ut som bristområden, inte heller sport för den som vill betala. Genrer som nyheter, fakta och samhälle fullkomligt svämmar över, både på svenska och andra språk. Tidningar, digitala medietjänster och tankesmedjor har med full kraft gett sig in på ljudmarknaden och utmanar Sveriges radios P1. För den som klarar sig utan det specifikt svenska förklaringsfiltret är det lätt att hitta kvalificerade reportage och analyser av det mesta. Ibland undrar man om public service själva upptäckt detta? När Ukraina-kriget började sände SVT tyska public service-kanalen Deutsche Welles engelska feed i en av sina tv-kanaler, samma feed som fanns tillgänglig via DW:s egen webbplats och via deras Youtube-kanal. Det kanske var en bra service till den som saknar internet, men någon brist på Deutsche Welle var det inte vid tillfället. I debatten har talats om att regeringen vill ”smala av” uppdraget , men direktiven ger inget entydigt stöd för den tolkningen. Vad det är som marknaden inte kan tillgodose har inget givet svar. 

Vad det är som marknaden inte kan tillgodose har inget givet svar. 

Direktiven pekar på att en teknikneutral reglering kan göras via en särskild lag, inte som nu via sändningstillstånd som vilar på Radio- och tv-lagen. Det är något som den nämnda utredningen ”Innehållsvillkor på internet” (SOU 2022:5) tittat på. Direktiven berör också beredskaps- och säkerhetsfrågor, något som ligger i tiden och som public service-bolagen själva ofta lyfter fram. Medier i krig och kris är ett intressant ämne och det är inte givet att statliga medieföretag direkt under regeringen är något alldeles oproblematiskt den dag det smäller. Frågan skulle tjäna på att problematiseras, något direktiven inte riktigt nämner.

Direktiven pekar också på att Granskningsnämnden, som tidigare bara kunnat granska program som sänts i marknätet, ska kunna granska även den verksamhet som sker online. Ökade sanktionsmöjligheter kan tolkas som att det som gällt i marknätet också ska gälla online, men det har i debatten även tolkats som allmänna straffskärpningar. I en teknikneutral reglering är det naturligt att samma regler gäller oavsett teknisk plattform, frågan om hårdare sanktioner kring innehållsfrågor är mindre naturlig. Här kunde direktiven varit tydligare. Direktiven i övrigt innehåller skrivningar om ansvaret för journalistik i hela landet, ansvaret för en livskraftig produktionsmarknad, behovet av återhållsamhet vad gäller sponsringsintäkter samt bolagens sidointäkter. Detta har på olika sätt varit med förr. 

***

En intressant fråga för utredningen blir att undersöka ”varför systemet för förhandsprövning av nya tjänster inte använts och vid behov föreslå förändringar av systemet”. Ett svar på frågan är att utrymmet för förhandsprövningar minskade rejält 2020 då den utvidgade kärnverksamheten lämnades utanför. Ett annat svar är att en tjänst i rundradiomiljö har tolkats som en kanal, medan det på internet är oklart vad en tjänst egentligen är. Är det särpräglat innehåll på en alldeles egen webbplats som introduceras med buller och bång, eller är det en ny typ av spellista på Spotify? Om utredningen tar direktiven på allvar så tar man fram en begreppsapparat kring vad det är som erbjuds via internet och ringar in vad som är en tjänst i en onlinemiljö. 

Regeringen vill att redovisning och uppföljning av verksamheten utvecklas, något som kan tyckas trivialt för offentligt finansierad verksamhet men där det finns utrymme för förbättringar. Förutom programinnehåll bedömer Granskningsnämnden även i vilken mån bolagen uppfyllt sina uppdrag. Det sker via bolagens egna redogörelser som de årligen publicerar i form av glättiga broschyrer fulla av självuppskattning och vackra bilder. Dessa har utvecklats, från helt ojämförbara till något mer stringenta. Men att det i praktiken handlar om en självgranskning är något som den kommersiella mediemarknaden alltid tyckt är märkligt. Det betyder att bolagen själva definierar måluppfyllelse och i praktiken också målen. Det förklarar varför SVT alldeles själva kan genomföra en genomgripande omreglering som leder till att de plötsligt har ett multimedialt uppdrag. Utredningen skulle kunna ägna viss möda åt denna del av uppdraget, det finns ett värde i att alla parter på mediemarknaden är eniga om vad som ingår i public service-uppdragen.

Direktivens skrivningar kring ”hur utbudet ska sändas och tillhandahållas” har funnits med tidigare och egentligen inte resulterat i några förändringar. Regeringen skriver, som vanligt, att marknätet under kommande tillståndsperiod är avgörande för tillgängligheten även under svårare tider. Det är en utsaga som inte riktigt tål granskning eftersom marknätet används av en krympande skara tittare vilket tillsammans med höga fasta kostnader utvecklas till en alltmer omöjlig ekvation. Man kan notera att om marknätet i fredstid används av ett fåtal hushåll så lär det inte vara helt oproblematiskt att i ofärdstid snabbt öka antalet användare. Det vimlar inte av tv-antenner och hushållen har historiskt haft svårt att förstå alla olika sätt att ta emot tv. Marknätets framtid ligger inte heller i regeringens händer. Sedan statliga marknätsägaren Teracom sålde sitt betal-tv-bolag Boxer så är det numera Tele2 som bestämmer om marknätet ska finnas kvar eller inte. Att sälja Boxer, och därmed avhända sig kontrollen över finansieringen av marknätet, var ur beredskapssynpunkt inte en långsiktigt klok åtgärd, men gjort är gjort.

*** 

Om direktivens lite försiktiga formuleringar tolkas ambitiöst kan utredningen möjligen bena ut hur internet som distributionsplattform egentligen fungerar. Förutom public service-bolagens egna play-tjänster verkar det som om man gör sig alltmer beroende av de globala ”grindvakterna”, ett fåtal bolag som aggregerar innehåll och kanaliserar användning. Dessa företag styr vad som presenteras till mediekonsumenterna och hur det presenteras. Alla kommersiella medieföretag måste förhålla sig till dessa grindvakter och har noterat att public service ganska aningslöst erbjudit sitt skattefinansierade innehåll till dem. Direktiven kan i denna del tolkas som ett uppdrag att faktiskt analysera och problematisera public service-bolagens förhållande till internets jättar. 

Bolagen själva säger ständigt att de måste förhålla sig till publikens ändrade konsumtionsvanor och följa publiken dit den är på väg. Att leta upp sin publik och erbjuda det som publiken vill ha är en originell hållning för bolag som utför allmännyttiga tjänster. Direktiven antyder att det bör vara tvärtom, det vill säga tjänsterna erbjuds publiken utifrån en analys av brister på marknaden, och den del av publiken som vill något annat upplever rimligen ingen brist. Att publiken inte skulle hitta till playtjänsterna verkar osannolikt. De är en knapptryckning bort och som programdirektör Jan Helin ofta påpekar (senast i Dagens Media 2023-01-02) så är SVT Play den streamingtjänst som har högst veckoräckvidd i Sverige. Att bolagen behöver dra in publiken och samtidigt göda de stora internetbolagen verkar udda, här kan utredningen gott tolka direktiven som att det behövs skarpare skrivningar eftersom tidigare subtila uppmaningar som ”bör undvikas” visat sig ha dålig effekt. 

Direktiven avslutas med att utredningen ska undersöka om public service-bolagen kan samverka för att bli effektivare samt definiera medelstilldelningen för kommande tillståndsperiod. Samverkan brukar fungera sådär och att slå ihop dem brukar företagsledningarna av naturliga skäl vilja undvika. Att det är tre bolag visar att arvet betyder mer än andra överväganden. Medelstilldelningen ska utgå från vad PS-bolagen vill ha och hur uppdragen är formulerade. Det är inget konstigt med det, trots att det i debatten på något sätt har tolkats som besparingar. Sedan public service började finansieras via en särredovisad skatt så är medelstilldelningen tämligen säkrad. 

Något som däremot återigen saknas i direktiven är uppdraget att titta på hur bolagen förvaltas. Den politiska kopplingen finns dels via utredning, lag och tillstånd, ett naturligt och transparent sätt att styra. Men också via den förvaltningsstiftelse som formellt äger bolagen och utser bolagens styrelser. I styrelsen för stiftelsen är alla ledamöter utom ordföranden personer nära knutna till partierna och det är den vägen en tillfällig riksdagsmajoritet snabbt skulle kunna få kontroll över public service. Att byta programbolagens styrelser som i sin tur byter verkställande direktörer som i sin tur byter chefer för de viktigaste redaktionerna kan snabbt förändra det redaktionella arbetet till den sittande regeringens fördel. Självklart ska riksdagsmajoriteter kunna styra public service, men det bör ske via lag och reglering och med viss tröghet. Man kan förstå att det är attraktivt för partierna att kunna erbjuda trevliga uppdrag till närstående, men regeringen bör avstå från den partiförmånen och komma med tilläggsdirektiv där utredningen får i uppdrag att skapa längre avstånd. Alternativt ges detta uppdrag till en expertutredare, vilket kanske är smartare än att be en parlamentarisk utredning att avskaffa egna framtida uppdrag.

Självklart ska riksdagsmajoriteter kunna styra public service, men det bör ske via lag och reglering och med viss tröghet.

Slutligen vill regeringen att kommittén i konsekvensbeskrivningen ska bedöma konsekvenserna för public service-bolagens oberoende samt för svenska medieföretag inom press, radio och tv. Tidöavtalet säger inget annat än att public service-bolagen ska tolka sina uppdrag självständigt, med armlängds avstånd från (parti)politiken. Att alla partier inte tolkar begrepp som saklighet och opartiskhet likadant är sant, men det finns en solid majoritet för att låta bolagen själva syssla med det redaktionella. Den sistnämnda bedömningen, hur andra medieföretag påverkas, har funnits med förut. Men dessa direktiv nämner konkurrensfrågorna på flera ställen och hänvisar till EU:s statsstödsregler, regler som är tydliga med att offentligt finansierade uppdrag ska vara tydligt definierade. Svenska medieföretag finansierar sig själva på en stökig marknad och måste för sin egen planering veta vad det är public service ska göra med sina pengar. Bakom skrivningarna kan anas att regeringen tagit till sig att det hänt något radikalt med medielandskapet sedan början av 2000-talet och att det nu behövs en noggrannare genomgång än tidigare av vad som ska vara radio och tv i allmänhetens tjänst. 

Man skulle önskat sig en utredning under ledning av någon juridiskt kunnig med erfarenhet av mediemarknaden. Det är en svår uppgift att röja upp i en reglering som präglas av att många års lappande och lagande, men en klok ordförande kan kanske bjuda in den typen av expertis. En klok ordförande undviker också tidigare kommittéers öppna hearings, tillfällen då olika parter fritt ägnar ett antal timmar åt att förvirra både sig själva och andra. Den offentliga debatten kring mediereglering och public service präglas av bristande kunskap om den befintliga regleringen och något som nästan ser ut som medveten begreppsförvirring. Den kommande utredningen behöver en begriplig beskrivning och analys av mediemarknaden samt hur ett offentligt uppdrag på denna marknad ska beskrivas och avgränsas. Direktiven ger stöd för det, om än genom den lite vaga prosa som präglar kulturpolitisk reglering.