När krisen kommer styr godtycket Sverige

Att styra riket är ett komplicerat hantverk. Statsvetarprofessorn Olof Petersson har kallat den svenska myndighetsstyrningen för ett av de ”stora mysterierna i svenskt offentligt liv”. Det är en träffande beskrivning som ofta används närhelst någon vill framstå som klarsynt men samtidigt befriad från att precisera ett känt problem – att det är svårt att styra. 

Men är förhållandet mellan regeringen och Regeringskansliet å ena sidan, och myndigheterna å andra, verkligen ett mysterium?  Regeringen styr riket står det i regeringsformen. Där slås också myndigheternas oväld fast – regeringen får inte lägga sig i när myndigheter fattar beslut som rör enskilda, eller vid tillämpning av lag. 

Det är när en kris av större mått står för dörren som den tydliga styrningen sätts åt sidan.

Myndigheter styrs vanligtvis med öppenhet och tydlighet. Myndighetsförordningar utgör ramarna för verksamheten, årliga uppdrag ges i så kallade regleringsbrev och utnämningar av myndighetschefer fungerar i regel som det är tänkt. 

Det är när en kris av större mått står för dörren som den tydliga styrningen sätts åt sidan. Då inträder plötsligt situationer där ingen tar mötesanteckningar, det inte går att boka säkerhetsklassade rum för överläggningar, informationsdelning upphör, beslut förblir odokumenterade, diarieföring sker som en eftertanke, ord står mot ord och vem som bär ansvar blir en fråga om medialt utrymme. 

En annan beskrivning av detta fenomen är godtycke – och det finns ett relativt stort mått av det i dagens myndighetsstyrning. Att godtycket får anses vara stort kommer sig av att det uppstår just när förutsebarhet, form och rättssäkerhet behövs som allra mest, när politiken och förvaltningen sätts under press. 

Detta är alltså mysteriet i svenskt offentligt liv, som bekräftas av en lång rad myndighetsskandaler. Här kan nämnas svårigheten att diarieföra handlingar när Sverige sökte en plats i FN: s säkerhetsråd, Transportstyrelsens totala säkerhetshaveri, det felaktiga avsättandet av Försäkringskassans generaldirektör och Svenska kraftnäts ovilja att avisera en politiskt känslig elprishöjning innan valet 2018. 

Utmärkande för myndighetsskandaler i Sverige är att den vanliga, öppna styrningen förvandlas till dimridåer och spegeltricks.

Utmärkande för myndighetsskandaler i Sverige är att den vanliga, öppna styrningen förvandlas till dimridåer och spegeltricks. Till ytan kan det se ut som ett mysterium men det har en alldeles alldaglig förklaring: när det börjar brännas politiskt sätts principer på undantag. 

På senare tid har två nya ”mysterier” seglat upp. Ett handlar om hanteringen av Stockholms framtida eleffekt och är en snårig härva med statsrådet Ygeman i centrum. 

Kortfattat står mycket på spel, nämligen om det i framtiden kommer finnas tillräckligt med el för huvudstadens bostäder, kollektivtrafik, anläggningar och butiker. För att säkra elförsörjningen förefaller regeringen ha undersökt möjligheten att använda elberedskapspengar – medel som formellt ingår i totalförsvaret och avsedda för extraordinära krissituationer så som krig, terrorhandlingar eller större störningar. Elberedskapspengarna skulle användas för att få till ett avtal mellan det halvprivata elbolaget Stockholm Exergi, det privata elbolaget Ellevio och myndigheten Svenska kraftnät. Ellevio har varit kallsinniga till att ingå avtal om inte någon annan tar notan för att totalrenovera uttjänta oljekraftvärmeverk och gasturbiner. En miljard kronor beräknas slutnotan till.

Elberedskapspengar får bara användas under de särskilda förutsättningar som Elberedskapslagen uppställer, men enligt uppgifter i media skulle en stor del alltså betalas ut till ett privat företag i syfte att lösa Stockholms elförsörjningen. Det verkar dessutom som att Regeringskansliet utövat påtryckningar mot den ansvariga myndigheten, Svenska kraftnät, i syfte att ro avtalet i hamn. 

Att händelseförloppet är oklart handlar inte om att elförsörjning är en komplicerad fråga. Oklarheterna kommer sig av att det inte verkar finnas några tjänsteanteckningar från mötena mellan departement, bolag och myndigheter (enligt uppgifter i DN saknas det mötesanteckningar från hela 42 möten åren 2019–2021). Därmed är det svårt att verifiera uppgifter om hemliga avtal eller om det förekommit ministerstyre. Kontakterna mellan Regeringskansliet och generaldirektören för Svenska kraftnät har dessutom skett via sms, något som statsrådet Ygeman prekärt nog förnekar i sitt skriftliga svar till KU. Regeringskansliet har inte haft någon kontakt med Svenska kraftnät när det gäller elberedskapsanslaget, menar statsrådet.

Sömlös medgörlighet är tveklöst praktiskt för den som styr, men knappast bra för myndigheters självständighet.

Svenska kraftnät har sömlöst anpassat sig till ministerns olika turer. Ett annat ord för detta är anticipering, vilket det finns en del förvaltningspolitiskt forskning om. Detta innebär att myndigheter ändrar sig utan att någon formell styrning behövs – man agerar som man förväntar sig att ansvarigt departement och statsråd vill. 

Sömlös medgörlighet är tveklöst praktiskt för den som styr, men knappast bra för myndigheters självständighet. Det är djupt oroväckande att statsråd inte behöver styra formellt och öppet, utan att det räcker att signalera, nicka, sms:a eller komma med mediala utspel så följer myndigheterna efter. 

Det andra mysteriet rör PISA-resultaten. Turerna här påminner om elberedskapspengarna. Ord står mot ord och det är svårt att utröna vad som har blivit sagt och vem som visste vad. I brännpunkten står Skolverkets generaldirektör och utbildningsministern Anna Ekström. 

Efter senaste PISA-undersökningen visade det sig Sverige hade det högsta exkluderade elevantalet i Europa.

Bakgrunden är tämligen välkänd. Efter senaste PISA-undersökningen visade det sig Sverige hade det högsta exkluderade elevantalet i Europa. 

Efterspelet har följt godtyckets dramaturgi som i andra myndighetsskandaler. Statsrådet sägs inte ha varit informerat (men visade sig senare ändå vara det), generaldirektören har inte lyft fram väsentligt underlag och promemorior förblir internt arbetsmaterial tills det blir politiskt ohållbart att hålla på dem.

Riksrevisionen konstaterar att regeringen inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att utreda de tveksamheter som framkom efter PISA 2018. Att så inte skett har inget att göra med krångliga regler eller processer utan att ”regeringen inte fullföljt sitt ansvar att tillse att underlydande myndigheter bedriver sin verksamhet enligt de krav som grundlagen ställer”. Det är allvarlig kritik som borde föranleda självrannsakan vid utbildningsdepartementet och Skolverket. 

För statsrådet framstår det som synnerligen angeläget eftersom PISA-undersökningen användes för att befästa en politisk landvinning. Resultatet trumpetades ut som en ”glädjens dag för lärare, elever och den svenska skolan”. Om ansvaret för en framgång är given borde detsamma gälla även när framgången byts mot misslyckande.  

Problemet med PISA, elförsörjningen, Transportstyrelsen och flera andra skandaler är inte egenmäktigheten i sig utan att den konstitutionella ordningen har svårt att hantera och reglera godtyckets gränser. KU:s granskningar biter lagom hårt, interpellationer kan vara besvärliga men inte hela världen – och misstroendeförklaring är det ingen som riktigt tror på längre. 

Här behövs en starkare politisk vilja för att få till en levande konstitutionell kultur. Den skrivna författningen, grundlagarna och institutionerna, är en del men lika viktigt är den oskrivna traditionen – det som finns i sedvana och outtalade uppförandekoder. Hur bär man upp ansvaret i motgångar och skandaler och hur uppför man sig när myndighetsstyrningen kritiseras och politiskt kapital riskerar att förstöras? 

Hur svenska myndigheter styrs vid utmaningar och kriser underminerar rättsstaten på sikt. Dimridåer och enkla illusionsknep borde ersättas av tydlighet och öppenhet som konstitutionella ledstjärnor – även under press.

Slutligen måste frågan om hur väl politiker tar sitt ansvar bli en valfråga.

Den konstitutionella ordning vi har kan alltid förbättras, men i slutändan handlar det om att faktiskt använda de former för ansvarsutkrävande som grundlagen uppställer – och om modet att både ta och våga utkräva ansvar. Det handlar om att politiker borde tillmäta KU:s granskningar en större betydelse och om att stärka den förvaltningspolitiska styrningen så att rättsstatens principer sätts i första rummet. 

Slutligen måste frågan om hur väl politiker tar sitt ansvar bli en valfråga, eftersom det politiska ansvarsutkrävandet är den mest effektiva åtgärden. Svenska väljare och valkampanjer är av tradition framåtblickande. Den senaste tidens skandaler och kriser uppmanar till att även låta en kritisk tillbakablick påverkar valutgången.