Samhälle Åsikt
Miljömålens självspelande piano
Vi har en besvärlig rundgång i kommunikationen om svenska klimat- och miljömål. Myndigheternas analyser förstärks av medias megafoner, där problemen överdrivs, vilket driver på politiken. Denna spiral måste brytas, skriver Torbjörn Fagerström och Peter Holmgren.
Nyligen presenterade OECD en ”performance review” av Sveriges miljöpolitik. Johanna Trapp skrev i Smedjan om den högljudda tonen i svensk media över slutsatserna att vissa miljömål inte nås. Samtidigt visar det sig, när OECD:s rapport studeras på lämpligt avstånd från ljudkällorna i dagspressen, att OECD säger att det går väldigt bra för Sverige. Framsteg för miljön sätts i perspektivet av socio-ekonomisk utveckling och en huvudslutsats är att Sverige lyckats växa ekonomiskt samtidigt som miljöbelastningen minskat – så kallad decoupling.
Trots sådana positiva omdömen har debatten förstärkt de påstått negativa delarna, särskilt förändringen av reduktionsplikten och måluppfyllelse för biologisk mångfald i skogen. Det spelar då ingen roll att Sverige är världsledande i låga utsläpp, och har ett skogsbruk där produktion och naturvård sedan länge ges samma vikt både i lag och praktik. Dessa viktiga observationer drunknar i strömmen av dagspolitiska slagord, och OECD-rapporten tas som intäkt för att svensk miljöpolitik är på dekis.
Dramat har olika roller som behöver förstås. OECD är en internationell organisation sprungen ur Marshallhjälpen till Europa efter andra världskriget. Den är centrerad kring frågor om ekonomisk tillväxt och är med egna ord en ”multidisciplinary think tank for policymakers”, grundad i principer om ett liberalt samhälle med marknadsekonomi och individuella rättigheter. Den rollen har utvecklats mellan Europeiska Unionens framväxt och Bretton Woods-institutionernas globala upppdrag.
Det spelar då ingen roll att Sverige är världsledande i låga utsläpp.
En vision hos OECD är “evidensbaserad policy”, men naturligtvis utan egen kapacitet att analysera varje lands miljöpolitiska detaljer. Man är beroende av evidens som hämtas från ländernas egna myndigheter och från konsultationer med regeringskansliets tjänstemän. Dessa spelar alltså en helt central roll för OECD:s slutsatser.
Nu närmar vi oss pudelns kärna. Sverige har som få eller inget annat OECD-land mycket ambitiösa och detaljerade miljömål som dessutom utvärderas regelbundet av våra myndigheter. Till detta har vi en parlamentarisk Miljömålsberedning som nyligen presenterade långtgående förslag, dock utan den balansering med sådana socio-ekonomiska prioriteringar som OECD väver in. Det finns alltså ett överflöd av information för OECD:s team att bygga sin rapport på. Från det internationella perspektivet i OECD:s högkvarter i Paris betraktas naturligtvis svenska målformuleringar som relevanta och de detaljerade utvärderingarna som trovärdig evidens.
I linje med detta håller OECD upp Naturvårdsverkets grafik som visar att de flesta miljömålen inte kommer att nås, och flera referenser görs till Skogsstyrelsens fördjupade utvärdering av miljömålet Levande skogar, där trenden anges som negativ. Formuleringar som “Sweden’s history of intensive forestry and standardised clear-cutting practices have adversely affected forest habitats” bygger på Naturvårdsverkets rapport till EU:s habitatdirektiv – en analys som kritiserats kraftigt då den sätter referensen till förindustriell tid. I sammanhanget används tyvärr även forskarutsagor som påstår att gammal skog är på väg att försvinna – något som motsägs av Riksskogstaxeringens data.
Berättelsen om den svenska skogens påstådda ödeläggelse tar alltså avstamp i miljömålet Levande skogar och tillhörande myndighetsutvärderingar. Dessa görs av Skogsstyrelsen som levererar resultat till den övergripande rapporteringen om miljömålen, som Naturvårdsverket står för. Men det är omöjligt att härleda vad Skogsstyrelsens slutsats om en negativ utveckling egentligen är baserad på. Och det skaver betänkligt när slutsatsen används för att ge långtgående förslag om framtida finansiering av myndighetens egen verksamhet.
Det är tyvärr uppenbart att myndigheterna inte lyckats förmedla en trovärdig bild av utvecklingen för naturmiljön.
Det är tyvärr uppenbart att myndigheterna inte lyckats förmedla en trovärdig bild av utvecklingen för naturmiljön. De har inte heller tydligt kopplat sina utvärderingar till befintliga data och trender från exempelvis Riksskogstaxeringen. Dessutom hanteras miljömålen i huvudsak isolerat och utan tillräcklig integrering med andra samhällsmål. Samtidigt är detta den ”evidens” som både svensk politik och OECD:s rapportförfattare har att förhålla sig till – vilket bland annat leder till fortsatt politisk agitation i media.
En klargörande analys av LRF lyfter fram att en stor del av problemet ligger i att målet formuleras på ett sätt som i praktiken gör det omöjligt att uppnå. Utvärderingarna blir därmed ett självspelande piano med melodin att målet inte nås, så därför behövs mer offentlig finansiering av myndigheterna.
LRF menar att målet behöver göras om så att det inte siktar mot isolerade visioner om en närmast orörd natur, utan integrerar naturvårdsambitioner för skogsmiljön med andra relevanta samhällsmål rörande skogen. Hit hör till exempel skogens roll i klimatarbetet, samhällets behov av skogens produkter, och målet om en levande landsbygd.
Detta speglar också väl hur OECD vill koppla ihop ekonomi och miljö. En reformering av miljömålen skulle alltså behövas, men vägen dit är mycket lång och kantad av politiska utmaningar. Ett ljus i tunneln är att en del av Miljömålsberedningens aktuella uppdrag är att se över just hur man skulle kunna formulera mål för en mer effektiv miljöpolitik, nu under Christofer Fjellners ledning.
För att bryta rundgången i systemet behövs trovärdig evidens som tas fram av legitima aktörer. Vi noterar att på det medicinska området har man en stark tradition av sådant arbete, och man har också organiserat rollerna så att evidensskapandet är skiljt från både beslutsfattande och genomförande. En väg framåt vore att etablera sådana roller som kan göra utvärderingar om hur det går för den svenska skogen, på betryggande avstånd från både mikrofoner och högtalare.