Miljöbalken är ingen rymdsaga

Under den senaste tiden har debatten om miljötillstånd tagit riktig fart. Katalysatorn var sommarens och höstens lagstiftningsärendet rörande Cementa, som efter en mycket lång process fått sin ansökan om att bryta kalk på Gotland avvisad av Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt. 

Regeringen tog i september fram en tillfällig lagändring av miljöbalken som gav Cementa möjlighet att fortsätta att bryta kalk. Lagrådet menade att detta stred mot grundlagen, dels på grund av den korta remisstiden som gick på tvärs mot beredningskravet i regeringsformen, dels på grund av att lagen inte uppfyllde kravet på generalitet. Det var helt enkelt för uppenbart att regeringen särbehandlade Cementa. En juridisk soppa som ingen kan vara nöjd med, men anledningen till att situationen uppstod och debatten fortsatt är de systemfel som uppenbaras när verksamheter söker miljötillstånd hos domstol eller länsstyrelse. 

En kort förklaring först. Beroende på vilken miljöfarlig verksamhet som bedrivs krävs olika typer av tillstånd eller anmälan. Det finns tre olika klasser när det kommer till miljöfarlig verksamhet. Beroende på hur miljöfarlig verksamheten anses vara behandlas tillståndsansökan av domstol eller länsstyrelse. Fallet Cementa prövades av domstol, medan till exempel lantbruk med djur prövas av länsstyrelsen. 

Det ensidiga miljöfokuset leder till obalanserade processer. 

Balanskommissionen, som består av ett antal företag inom energi och basindustri, har släppt en ny rapport av Thomas Pålsson som tidigare varit huvudman för länsstyrelserna på Finansdepartmentet. I rapporten konstateras att länsstyrelserna under de senaste åren fått allt fler miljörelaterade uppgifter. Det rör sig bland annat om uppdrag som till stor del finansieras av Naturvårdsverket och Havs- och vattenmyndigheten. Samtidigt som länsstyrelserna fått fler miljöuppdrag har uppgiften att främja regional ekonomisk utveckling fasats ut. Resultatet av detta har, som en rapport från Svenskt näringsliv, som citeras i Balanskommissionens rapport, blivit att företagen upplever att det ensidiga miljöfokuset leder till obalanserade processer. 

Problemen med miljötillstånden påverkar även energifrågan. Svensk Vattenkraftförening har larmat om att de upplever att svenska myndigheter, bland andra länsstyrelserna, övertolkar EU-rätten och fokuserar alltför mycket på miljöintresset medan andra samhällsintressen nonchaleras. Konsekvensen skulle kunna bli att flera vattenkraftverk kommer att monteras ner, menar Svensk Vattenkraftförening.

Ett annat exempel är gruvföretagen i Norrbotten, som menar att det tar alldeles för lång tid för länsstyrelsen att pröva ärendena och att bedömningarna är alldeles för ensidiga. Balanskommissionen lyfter ett annat aktuellt exempel i rapporten, Kaunis Irons tillstånd i Pajala, där chefen för miljöenheten skrivit under yttrandet i stället för länsråd eller landshövding. Yttrandet var i princip enbart koncentrerat på miljöaspekter. Det finns ingen anledning att initiera häxjakt på enskilda tjänstemän. Istället är det politiken som måste ändras. 

Problemen med miljötillstånden har påtalats av relativt många. Frågan är dock vad man konkret kan göra åt det. Peter Wennblad på Svenska Dagbladets ledarsida har föreslagit att ”skicka miljöbalken till rymden”, vilket ibland kanske kan kännas som en frestande tanke. Vi kommer dock även behöva skicka människorna till rymden efter miljöbalken om vi inte skruvar upp våra klimatambitioner.

Det finns flera åtgärder som som skulle kunna effektivisera tillståndsprövningen utan att tumma för mycket på miljöintresset. 

Klart är dock att systemet vi har är onödigt dyrt för företagen, ineffektivt och ibland kontraproduktivt. Att lägga ner vattenkraften är till exempel inte ett höjdarförslag om man bryr sig om klimatet. Det finns dock flera åtgärder som skulle kunna effektivisera tillståndsprövningen utan att tumma för mycket på miljöintresset. 

Svenskt näringsliv föreslog i en rapport förra året att domstolarna ska ta ett större ansvar för processledningen och utredningen. I dag är det myndigheterna som begär vilka kompletteringar som krävs för ansökan, eftersom myndigheten är part i målet. Svenskt näringsliv menar att detta ofta drar ut på tiden eftersom det inte finns något stopp för när ansökan är färdigkompletterad. Det sker i praktiken när myndigheterna slutar efterfråga information, vilket de glatt brukar göra ganska länge. Det är det här som kallas ”kompletteringsrundan”. 

Ett annat problem med dagens tillståndsprocesser är bristen på proportionalitet. 

Därför menar Svenskt näringsliv att en bestämmelse bör föras in i Miljöbalken som tydliggör att det är domstolen som avgör när ansökan är fullständig. Domstolen borde såklart kunna kräva komplettering. Det är ett bra förslag som både tydliggör domstolens roll och kommer att snabba på processen.  

Ett annat problem med dagens tillståndsprocesser som lyfts av bland annat LKAB är bristen på proportionalitet. LKAB fick i oktober förra året avslag på sitt tillstånd i Kiruna för utökad gruvverksamhet eftersom man samrått med samtliga Kirunabor och inte specifikt med en särskilt berörd grupp (det var därför SvD:s ledarsida ville skicka miljöbalken till rymden). Det finns dock inga juridiska felaktigheter i domen, vilket professor Jan Darpö betonar i ingenjörstidningen Ny teknik. 

Det är alltså från det politiska perspektivet som det gäller att driva på för förändring av reglerna och det går att ifrågasätta huruvida det är rimligt att den här typen av ansökningar avvisas. Detta trots att samrådsfrågan inte direkt rör miljöpåverkan och att LKAB trots allt genomfört ett samråd. Det framstår som mer proportionerligt att företag i den här situationen får betala någon form av sanktionsavgift snarare än att hela ansökan ska avvisas, när det rör sig om mindre fel i samrådsprocessen. 

Att myndigheterna är parter i förfarandet hör till det ovanliga i den svenska rättsordningen. Vanligtvis när det rör sig om tillstånd är det myndigheterna som fattar beslut, som sedan kan överklagas till förvaltningsdomstol. Det finns all anledning att fundera över om det inte är dags att utvärdera hur dagens system kan ersättas av ett traditionellt förvaltningsrättsligt. Det vill säga, att man går till myndigheten med sin ansökan som prövas där, för att sedan överklaga beslutet i domstol.