Kommunikatörerna har tagit politikernas roll

”Tillsammans med kollegorna på avdelningen bidrar du till att kommunikationen blir attraktiv, modern, rolig och gör skillnad”, lyder en vanlig tjänstebeskrivning för en kommunikatör som ska anställas i Göteborgs stad.

I Smedjans kartläggning över kommunernas kommunikationssatsningar framkom det att Göteborgs stad har 253 kommunikatörer utspridda över kommunala bolag, fack- och stadsdelsförvaltningar. Ingen kommun har fler, inte ens Stockholm kommer i närheten, trots att kommuninvånarna där är dubbelt så många. Men vad jobbar de med – och hur kan utvecklingen i kommunsverige förklaras?

Befattningsbeskrivningar är allmänna handlingar. Men hur många som jobbar, ska ändå visa sig vara betydligt lättare att ta reda på än vad de jobbar med. I Göteborgs stads anställningsavtal finns ett fält för ”Beskrivning av huvudsakliga arbetsuppgifter” – men de gapar tomma förutom i undantagsfall.

– Arbetsuppgifter är inte formellt inskrivna i befattningsbeskrivningar, för vi använder inte det i staden, säger Helena Mehner som är kommunikationsdirektör i Göteborgs stad när Smedjan frågar om kommunikatörernas arbetsuppgifter.

Det som däremot finns är jobbannonser. Strax över hundra stycken för kommunikatörer och liknande titlar har Smedjan tagit del av, tillsammans med ett fåtal arbetsbeskrivningar och då uteslutande från kommunala bolag med egna HR-rutiner. Det ger verkligen ingen heltäckande bild. Ofta saknas de, då personer kan ha jobbat länge och flera förvaltningar och bolag säger sig bara kunna ta fram exempelannonser, men det ger ändå en bra fingervisning av vilka arbetsuppgifter som anställs till i en av Sveriges kommunikatörstätaste kommuner.

Noterbart är också datumen för anställningar. På Intraservice, som levererar tjänster till Göteborgs stads olika verksamheter, har antalet kommunikatörer vuxit drastiskt under de senaste åren. Enligt HR-specialisten Emil Kjellén beror på att informatörer som tidigare jobbat ute på enheterna centraliserats till en central kommunikationsstab. De har inte bara bytt kontor, utan även titlar från informatörer och informationschefer till kommunikatörer och kommunikationschefer.

Kommunens digitala ambassadörer

Det finns en bredd bland rekryteringarna: på grundskoleförvaltningen efterfrågas till exempel språkvetare med klarspråkskompetens. Förvaltningens texter ska tillgängliggöras på vårdat, enkelt och begripligt språk.

Språkvårdande byråkrater behövs fortfarande, men de är få. De vanligaste arbetsuppgifterna som kommunikatörer förväntas sköta i jobbet rör i stället ”digitala kanaler”.

I den ordräkning som vi gör är kanaler (120 träffar) och digitala (108) bland de vanligast förekommande orden, efter att vi rensat bort sådant som inte hör till arbetsuppgifter. När vi söker på tre–fyra ord dyker det främst upp i sammanhang som ”utvecklar digitala tjänster”, ”innehåll till digitala kanaler” och ”målgruppsanpassade kanaler”. Närliggande är också sociala (115), och sociala medier (74) är de två sammanhängande ord som är vanligast förekommande.

Vad som förväntas av nyanställda kommunikatörer passar väl in i en populär förklaringsmodell: kontaktytorna mellan politiken och medborgarna har förändrats, och kommunerna måste hoppa på digitaliseringståget.

”Den tid då en annons i lokaltidningen eller artikel på kommunens webbsida räckte för att fullgöra det offentliga informationsansvaret är för längesedan förbi”, som Hanna Brogren, generalsekreterare för Sveriges Kommunikatörer, nyligen skrev i en kommentar till Smedjans granskning.

Eller som Cecilia Lundgren, redaktionschef på Helsingborgs kommun, försvarade kommunens poddsatsningar när Smedjans granskning diskuterades i P1 Morgon:

– I dag är poddar en väldigt bra form för att ta åt sig information, svarade hon på frågan varför kommunen satsade på podden Fail! Våga! Repeat!

Tjänstemännen tog över

Kommunen ska finnas där medborgarna finns – men har verkligen kontaktytorna blivit färre? En som har skrivit en hel statlig utredning på det temat är Daniel Lindvall, som var huvudsekreterare för den senaste demokratiutredningen (SOU 2016:5).

– Vissa kan påstå att det fanns mer dialog tidigare, men samtidigt har sociala medier gjort det enklare för de politiska partierna att kommunicera med allmänheten, vilket kanske har kompenserat för en hel del av de tidigare mer klassiska kontakterna man ser framför sig, säger Daniel Lindvall.

Med klassiska kontakter tänker Daniel Lindvall på när en betydande minoritet av de röstberättigade var medlemmar i ett politiskt parti. Och om de inte var medlemmar var ändå centrala delar av föreningslivet partianknutet. Arbetarrörelsen har inte så många dansbanor längre och Centerns ungdomsförbund få innebandylag.

”Politiken har blivit mer medialiserat och man tror att man behöver komma ut mer i medier”

I slutet av 1980-talet var 20 procent av de röstberättigade medlemmar i ett parti. Det var förvisso under en tid med facklig kollektivanslutningen till socialdemokratin, men det kan inte ensamt förklara tappet: fyra av fem partimedlemmar har fallit bort. Med partiernas och föreningslivets förändring försvann också det som traditionellt varit medborgarnas främsta beröringspunkt till politiken mellan valen.

Samtidigt har det mediala samtalet förändrats, menar Daniel Lindvall.

– Jag tror anledningen till att kommuner anställt så många kommunikatörer är att politiken och det mediala samtalet ser annorlunda ut i dag. Politiken har blivit mer medialiserad och man tror att man behöver komma ut mer i medier.

Det är en utveckling som också framträder tydligt i Göteborgs stads rekryteringar. Kommunikatörerna anställs som chefernas bollplank. Och den näst vanligaste arbetsbeskrivningen efter ansvaret för den digitala närvaron är att vara stöd (92) till eller att stödja (72) ledningen, cheferna eller förvaltningen med kommunikation, eller med kunskap om det genom utbildningar och workshops.

– Den kommunala förvaltningen har varit mer lekmannastyrd traditionellt sett, men har successivt utvecklats till att bli mer och mer tjänstemannastyrd, säger Daniel Lindvall och nämner framväxten av medborgardialoger som ett exempel på förskjutning från politiker till kommunikatörer:

– Utifrån ett demokratiperspektiv borde man såklart tänka att det är de politiska partierna som ska föra dialogen med väljarna, men de här medborgardialogerna har blivit mer av en tjänstemannastyrd dialog.

Är inte medborgardialoger ett bra sätt att öka kontaktytorna?

– Vi hade ett tydligt uppdrag att kolla på dialogfrågorna och det vi kom fram till var att medborgardialogerna – som man ofta ägnade rätt mycket kraft åt – inte alltid var så konstruktiva. Det sattes upp olika medborgardialoger där folk fick komma och prata om en viss fråga som ofta var beredd ganska långt, och medborgarna hade få möjligheter att göra något avtryck i beslutsprocessen.

– Då finns det en risk att man spelar med väljarnas förtroende för demokratin. I värsta fall kunde medborgardialoger göra mer skada än nytta, demokratiskt sätt, säger Daniel Lindvall.

Kommunerna blev konkurrenter

En av de som forskat på kommunernas kommunikationsverksamheter är Magnus Fredriksson, som är docent i strategisk kommunikation vid Göteborgs universitet.

– Det finns en grundidé att kommunikationen är lösningen på väldigt många problem, och det är frågan om den verkligen är det, säger han.

I en studie från 2018 undersökte Magnus Fredriksson tillsammans med Mathias Färdigh och Anton Törnberg motiven bakom kommunernas kommunikation. Genom att studera kommunernas styrdokument, kunde de grovt dela in kommunerna i två läger: de inåtriktade och de utåtblickande.

Den senare kategorin av kommuner, dit ungefär en tredjedel hörde – bland dem Göteborg – lade ett särskilt fokus vid att profilera kommunen i relation till omvärlden, i allt från rekrytering till platsmarknadsföring. De inåtriktade kommunerna, som två av tre kommuner hörde till, var i stället mer verksamhetsnära, och ett större fokus låg vid verksamhetsstyrning och relationen till medborgarna i den egna kommunen.

– Alla kommuner brottas med att de dels har väldigt många kommunikationsuppdrag i formell mening. Det finns ett antal lagar som reglerar kommunikationsaktiviteter, som plan- och byggnadslagen och miljöbalken. Kommunerna har också ett ansvar för kriskommunikation. Det finns en massa sammanhang där kommunerna måste kommunicera, så att säga.

– Å ena sidan har vi fått konkurrens mellan kommuner som får kommuner att vilja sätta sig på kartan, å andra sidan har vi ett demokratiskt underskott som också ska lösas med kommunikation, säger Magnus Fredriksson som ofta tycker diskussionen om kommunernas kommunikationssatsningar blir för enkelspårig.

Precis som Daniel Lindvall ger han en rad möjliga förklaringar till kommunikatörernas framväxt: Den stora kommunsammanslagningen på 1960-talet ökade avståndet mellan medborgare och politiker; tidningsdöden har fått kommuner att ta över journalistikens informerande uppdrag; och politiken har uppmuntrat till kommunal positionering.

Den sista punkten lägger han särskild vikt vid:

– Det har varit en tanke från regeringarnas sida oavsett om det har varit Alliansen som styrt eller en S-regering att konkurrens kommuner emellan ska driva kvalitet, säger Magnus Fredriksson.

Diskussionen som förts under de senaste åren har dock fokuserat för mycket på de som är kommunikatörer till yrket, menar han. Kommunikation är en relation mellan flera aktörer. Det finns ofta ett lokalt näringsliv som driver på för att kommunen ska marknadsföra kommunen och skapa förutsättningar för företag att etablera sig. Till det förväntas det finnas ett aktivt fritids- och kulturliv, dit den ofta kritiserade platsmarknadsföringen hör.

– Samtidigt har det också gått inflation i kommunikation. Det finns en bild av att kommunikation ska lösa allt och allas problem, där branschorganisationen Sveriges Kommunikatörer talar om mer kommunicerande organisationer som någon generell lösning på alla problem.

Kommunernas medlemsorganisation Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, har också en roll som inte ska underskattas, menar Magnus Fredriksson.

– SKR har var varit väldigt tydliga med att det är kommunikation som kan lösa saker och som organisation är den väldigt viktig för kommunerna.

Magnus Fredriksson nämner medborgardialogerna, som sällan leder till önskade resultat, och i värsta fall har visat sig vara rent destruktiva – ändå fortsätter SKR driva kommunerna framför sig. Men det handlar också om att kommunerna ofta inspireras av SKR när det gäller styrdokument, vilket kan få stor betydelse, då det är dessa som kommunernas kommunikation vilar på.

Fri journalistik – eller politiskt styrd kommunikation

Jag frågar Daniel Lindvall hur han ser på relationen mellan kommunikatörer och journalister. Finns det ett demokratiproblem?

– Om kommunerna ökar sin andel kommunikatörer ska det sättas i relation till antalet journalister. Jag tycker det är en intressant maktrelation dem emellan. Om de lokala medierna utarmas, medan kommunerna anställer kommunikatörer, då är det oundvikligt med en positionsförändring i den mediala balansen, säger Daniel Lindvall och fortsätter:

– Om jag får spekulera fritt är det måhända ett demokratiproblem. Låt säga att en kommun har ett stort byggprojekt och bilden som kommuniceras ut av det är väldigt bra genom en god stab av kommunikatörer – medan det på andra sidan saknas en förmåga att granska. Vad handlar byggprojektet om egentligen? Vem är det som vunnit upphandlingen? Hur gick den till? Och så vidare. Men också: Vilken bild får väljarna? Är det från den fria journalistiken eller den politiskt styrda kommunikationen? Det där ger en annan maktbalans i demokratin.

Magnus Fredriksson medger också att det finns sådana problem, men tycker sällan den mediala bilden blir nyanserad, snarare onödigt svartvit.

– Det blir lätt polariserande bilder, där journalister är förbannade på kommunikatörer som står i vägen för granskning som grindvakter.

Problem finns dock och han exemplifierar med kommunala bolag som ett område där det går att hämta flera exempel från verkligheten utifrån det scenario som Daniel Lindvall målar upp:

– Om en organisation lägger för stort fokus på kommunikation kan det slå fel, och det har vi sett flera exempel av på företagssidan. När det gäller exempelvis att kontrollera vad som kommer ut från en organisation finns det problem med hur man förhåller sig till offentlighetsprincipen, och att man börjar schackra med den. Man förhalar utlämnandet av handlingar, eller premierar aktiviteter som mer handlar om att bygga upp verksamheter som ska gynna omvärldsbilden, än kanske de andra delarna av kommunikationsarbetet.

Att det blir så kan dock inte främst politiska eller teknologiska trender beskyllas för, menar Magnus Fredriksson.

– Jag har väldigt svårt att tro att en kommunikationsavdelning skulle kunna göra så om den inte har stöd från politiken och den övriga förvaltningen.

Hur kommuner kommunicerar är till syvende och sist politikernas ansvar, även om kommunikatörerna allt oftare verkar kliva in i deras ställe.

Läs också: Så många är de kommunala kommunikatörerna

Läs fler reportage av Tobias Samuelsson