Kommunerna bidrar till färre och dyrare bostäder

En bostadsutvecklare var 2018 intresserad av att köpa ett 30-tal villor i Nacka och omvandla dem till cirka 700 lägenheter i bostadsrättsform.^[1][2] Villorna, som normalt kostar 15-20 miljoner kronor, skulle köpas för 30-45 miljoner kronor styck. En värdestegring på 100 procent! Nacka-fallet är inte unikt, i till exempel Uppsala rapporteras om en prisskillnad på jämförbar mark där enda skillnaden är byggrätten, på 14 000 procent!^[3]

På fungerande marknader förekommer inte arbitragemöjligheter av den storleken. Så vad är förklaringen?^[4] Svaret är ett underutbud av byggrätter, alltså byggklara tomter. Byggrätt anger tillåten markanvändning och skapas när kommunen antar en detaljplan. Kommunen är genom planmonopolet ensam om att kunna skapa byggrätter. Anekdoten från Nacka illustrerar hur begränsningen i tillåten markanvändning är en i högsta grad bindande restriktion. Villorna i exemplet skulle i ett slag stiga med 100 procent i värde, alla transaktionskostnader med rivning, planering och nybyggnation inräknade.^[5] Utan brist på byggrätter hade man inte väntat så länge med att kapitalisera på markvärdeökningen, utan långt tidigare gradvis förtätat bostadsområdet.

Dels skapar det en grogrund för korruption där personliga kontakter kan vara avgörande

Konsekvensen är färre och dyrare bostäder, vilket bland annat leder till sämre matchning på arbetsmarknaden och högre skuldsättning hos framförallt yngre hushåll. En för liten nyproduktion av bostäder leder också till högre konkurrens om alla befintliga bostäder och drabbar på så sätt alla hushåll, även de som inte själva skulle ha råd med nyproducerat.

Underproduktion av byggrätter riskerar också att skada bostadsutvecklingsbranschen. Den medför nämligen att det för exploateringsföretagens lönsamhet blir mest avgörande att få tag på byggrätter, inte att tillfredsställa kunderna. Med ransonering av byggrätter är det inte så noga vad man bygger, det går att sälja ändå. Däremot är det helt avgörande att man lyckas gentemot kommunen, antingen genom att få igenom byggrätter på sin egen mark, eller genom att få köpa mark av kommunen. Eftersom detta blir den avgörande framgångsfaktorn, är det här bolagen kommer att fokusera. Det skapas alltså en miljö där de företag som är skickligast på att tillfredsställa kommunens krav blir mest framgångsrika och på sikt konkurrerar ut de som är mindre skickliga. Detta är negativt av två anledningar. Dels driver det inte på byggbolagen att bättre tillfredsställa efterfrågan, det vill säga. hushållens behov av prisvärda bostäder. Dels skapar det en grogrund för korruption i en miljö där personliga kontakter mellan företagen och enskilda personer – tjänstemän och politiker – på kommunen kan vara avgörande för tilldelningen av mark och/eller byggrätter.

Om vi tänker oss att byggrätter hade skapats på en fri, konkurrensutsatt marknad skulle vi förvänta oss att nya aktörer hade drivit på en utveckling där nya byggrätter hade fortsatt produceras till dess att marginalkostnaden för att producera dem hade varit lika med betalningsviljan för dem. Det hade inneburit att värdesprånget från råmark till tomtmark med byggrätt hade motsvarat produktionskostnaden för byggrätten. Så är alltså inte fallet idag; värdesprånget är ofta mycket högre. Vad är förklaringen? Kommunerna kan genom exploateringsavtal ta betalt för kostnaderna för att ta fram detaljplaner och skulle därför kunna tänkas vara villiga att ta fram detaljplaner i den mängd som efterfrågas. Något hindrar uppenbarligen detta.

En möjlig orsak är att kommunen inte kan ta ut full kostnadstäckning och därför har en egen kostnad för att producera byggrätter. En annan orsak skulle kunna vara att den cykliska naturen hos exploateringsverksamheten avhåller kommunen från att producera effektiv mängd byggrätter då det kan antas vara mycket kostsamt för kommunen att anpassa sin produktionsförmåga efter marknadens svängningar. Om man kan anta att kommunen har egna, interna kostnader för att ta fram detaljplaner är det inte svårt att förstå att de tar fram för lite byggrätter. Vissa detaljplaner har kommunen rimligen stort intresse av att ta fram även om de kostar eftersom de på ett tydligt sätt bidrar till en positiv utveckling för kommunen och därför är politiskt populära. Men man kan samtidigt tänka sig att en hel del potentiella byggrätter inte bidrar till popularitet hos de röstberättigade i kommunen, eller i flera fall är direkt impopulära, även om de vore samhällsnyttiga vilket understryks av det bekanta fenomenet NIMBY – Not in my backyard. Det kräver därför en hel del politisk beslutsamhet för att lägga ned resurser på att driva fram en effektiv mängd av byggrätter, en beslutsamhet som med en inte obetydlig sannolikhet kan leda till förlust i nästa val.

Det finns en växande litteratur om olika former av myndighetsaktivism där insiders påverkar processen

Det finns också en möjlighet att kommunen producerar för få byggrätter eftersom det är en variabel som kommunens verksamhet inte utvärderas mot. Kommunerna har i sin verksamhet många strikta, kvantitativt definierade krav att leverera mot och det är rimligt att tänka sig att man i första hand fokuserar på att uppnå dessa, medan verksamhet som inte lika tydligt går att mäta kvaliteten på inte optimeras utan bedrivs utifrån administrativt satt regler, som kan ha olika ursprung i olika kommuner men antagligen ofta bygger på business-as-usual.

En möjlig ytterligare faktor bakom underproduktion av byggrätter är att tjänstemän verksamma inom planverksamheten av olika privata skäl motarbetar ett samhällsekonomiskt effektivt byggande. Det finns en växande litteratur om olika former av myndighetsaktivism där insiders påverkar processen i enlighet med sina egna intressen.^[6][7] Dessa intressen kan vara av olika slag. Det kan handla om att driva intressen som är direkt motstridiga bostadsexploatering, som olika former av miljöbevarande intressen. Det kan också handla om mer privata intressen, där till exempel en planarkitekt erhåller privat nytta av att påverka gestaltningen av ett bostadskvarter, exempelvis genom krav på högsta byggnadshöjd eller maximal exploateringsgrad. För en person intresserad av gestaltning kan det ses som en löneförmån att få påverka gestaltningen av den fysiska miljön i kommunen. Det är rimligt att det finns en selektionseffekt som medför att de med tydliga preferenser för att sätta sitt eget avtryck på den fysiska miljön söker sig till anställningar där detta är möjligt, och att de kräver lägre lön än en person med motsvarande kvalifikationer men utan dessa preferenser. För båda fallen av insidesaktivism gäller att det ställs höga krav på den politiska ledningen för att säkerställa att den kommunala planeringen faktiskt sker i enlighet med allmänintresset av effektiv markanvändning.

Det saknas idag forskning som klargör hur kommunerna bestämmer vilken mängd byggrätter de ska producera, i förhållande till underliggande behov (effektiv mängd). Vi kan anta att incitamentsstrukturen för kommunen inte stöder en tillräckligt hög produktionsmängd, men vi kan inte idag säga hur stort problemet är. För detta behövs ytterligare forskning.

1. Hellekant, J. (den 08 April 2019). Nu skrotas byggplanerna – de snuvas på miljonklipp. Svenska Dagbladet. Hämtat från https://www.svd.se/de-snuvas-pa-miljonklipp-nar-byggplan-skrotas ↑
2. Mitt i Nacka. (den 6 Mars 2018). Villaägare gör miljonklipp med nya t-banan. Mitt i Nacka. Hämtat från https://mitti.se/nyheter/villaagare-miljonklipp-banan/?omrade=nacka ↑
3. Westberg, S. (den 19 Maj 2019). Låt oss bygga småhus – det råder inte markbrist i Sverige. www.bostadspolitik.se. Hämtat från https://www.bostadspolitik.se/2019/05/22/lat-oss-bygga-smahus-det-rader-inte-markbrist-i-sverige/ ↑
4. Artikeln bygger på Bengtsson, I. (2020). Bostadsbrist och kommunens roll i bostadsförsörjningen, WP 2020:2. Lund: Fastighetsvetenskap, LTH, Lunds universitet. ↑
5. Eftersom exploatören normalt bekostar planarbetet genom exploateringsavtalet. ↑
6. Hysing, E., & Olsson, J. (2018). Green Inside Activism for Sustainable Development. Örebro, Sweden: Palgrave Macmillan. ↑
7. Zupan, M. A. (2017). Inside Job. Cambridge, UK: Cambridge University Press. ↑