Hur långt kan det gå?
Regeringen skärper nu förbudet mot allmänna sammankomster till att gälla fler än 50 personer, jämfört med de 500 personer som var den tidigare gränsen. Finns det några juridiska hinder för att förbjuda människor att ses fler än två och två? Eller att sätta hela regioner, till exempel Stockholm, i karantän?
Europa är i kris. Inte sedan andra världskriget har så ingripande åtgärder vidtagits mot civilbefolkningen. Flera länder, såsom Italien, Tyskland, Storbritannien och Frankrike har förbjudit människor att vistas tillsammans. Våra nordiska grannländer har stängt gränserna, och hela EU har stängt gränserna mot resten av världen. I Sverige har universitet och högskolor stängts för att gå över till distansundervisning. Många kommuner och statliga myndigheter håller inte fysiska möten längre. Riksdagen sammanträder med endast 55 ledamöter, i stället för 349.
Läget är extremt, och som statsministern påpekade i söndags kan fler åtgärder vara att vänta. Adam Danieli redogjorde för ett par veckor sedan i Smedjan för vad regeringen kan göra – vilka krisåtgärder finns att tillgå. Praktiskt taget är de väldigt få.
Det går dock att vända på frågeställningen: vad är det våra politiker inte får göra? Riksdagen har redan inom loppet av en vecka tagit fram en särskild lag som ger kommuner möjlighet att stänga skolor. Flera lagar kan följa. Det svenska rättssystemet är flexibelt på det sättet att riksdagen genom lagstiftning på kort notis kan införa nya lagar, så länge dessa är förenliga med regeringsformen (RF).
Så finns det egentligen några juridiska hinder för att riksdagen under kommande månad ska införa besöks- och mötesförbud såsom i Tyskland eller Storbritannien? Finns det några hinder för att förbjuda människor från att ses fler än två och två med undantag för ens eget hushåll? Finns det några hinder för att sätta hela regioner, till exempel Stockholm, i karantän?
Det korta svaret är nej, men det finns dock en rad begränsningar i hur en rättighet får inskränkas. Det finns två grundlagsstadgade rättigheter som skyddar var och en att röra sig fritt och att möta andra. Dessa är rörelsefriheten[1] och mötesfriheten[2]. Enligt regeringsformen[3] får dessa begränsas genom lagstiftning. Kravet på lag för att begränsa en rättighet är särskilt viktigt, eftersom en ”lag” i strikt juridisk mening endast kan stiftas av riksdagen[4].
Om smittspridningen bedöms vara så långt gången att det finns en allvarlig fara för allmänheten, kommer även extrema åtgärder att kunna ses som proportionerliga.
För att begränsa de rättigheterna måste begränsningen uppfylla tre krav. För det första måste ändamålet med begränsningen vara godtagbar i ett demokratiskt samhälle. För det andra får begränsningen inte gå utöver vad som är nödvändigt, med hänsyn till det ändamål som har föranlett den (proportionalitetsprincipen) och inte sträcka sig så långt att det utgör ett hot mot fri åsiktsbildning. För det tredje, får begränsningen av rättigheterna inte heller göras på enbart politisk, religiös, kulturell grund eller annan sådan åskådning. Allt detta framgår av regeringsformen[5].
Åsyftningen på ett demokratiskt samhälle är hämtad från Europakonventionen. Syftet med begränsningen måste alltså vara förenligt med grundläggande demokratiska principer. Det första kravet är således lätt att uppfylla i praktiken.
Om smittspridningen bedöms vara så långt gången att det finns en allvarlig fara för allmänheten, kommer även extrema åtgärder att kunna ses som proportionerliga. Att sätta hela regioner i karantän genom att begränsa rörelsefriheten kan vara påkallat, och så länge lagstiftningen står i proportion till det ändamålet finns inga hinder för att uppfylla det andra kravet. Det gäller dock under förutsättning att det inte hotar fri åsiktsbildning.
Det tredje kravet uppfylls så länge ett sådant förbud inte riktas endast mot en viss politisk, religiös eller kulturell grupp, vilket inte borde var någon risk i detta fall (Stockholmare skulle inte kunna räknas som en kulturell grupp i grundlagens mening).
För mötesfriheten är det lite knepigare, just för att det är en grundlagsstadgad rättighet som anses vara central för demokratin. Därför får den inte begränsas hursomhelst, utan endast i vissa syften som räknas upp i regeringsformen. Det finns en möjlighet i regeringsformen[6] att begränsa mötesfriheten på grund av ”farsot”. Begreppet åsyftar smittor såsom de definieras i smittskyddslagstiftningen. Med andra ord lägger regeringsformen inte upp några väsentliga hinder för att införa ett allmänt mötesförbud, förutsatt att det är påkallat.
Rättighetsskyddet är dock lite mer invecklat än så, genom en bestämmelse[7] som innebär att ingen lag får stiftas i strid med Europakonventionen. På många sätt fyller det rättighetsskyddet ut det svenska. Europakonventionen är knuten till Europarådet (som inte har någon koppling till EU). Det finns många rättigheter enligt konventionen som också kan beröras, och dessa tolkas i efterhand av Europadomstolen vars praxis också ger vägledning kring rättigheternas omfattning. Art. 15 i konventionen ger emellertid möjlighet för ett land att frångå sina åtaganden i nödlägen. Omfattande besöks- och rörelseförbud skulle sannolikt även klara den ribban. Det ställer dock krav på att begränsningarna inte sträcker sig längre än vad som är påkallat av nödläget.
Regeringen har redan använt en undantagsregel i ordningslagen, som uppfyller regeringsformens krav, när den förbjöd allmänna sammankomster med 500 personer eller fler. Detta förbud utökades i dag till 50 personer. Genom ordningslagen[8] har riksdagen delegerat möjligheten att begränsa allmänna sammankomster på grund av epidemier, så den lagstiftningen finns redan på plats. Allmän sammankomst exemplifieras i ordningslagen[9] bland annat som en teaterföreställning, biografföreställning, en demonstration eller vilken sammankomst som helst då mötesfriheten utövas. För att den ska ses som allmän krävs att allmänheten har tillträde till den eller bara att kraven för att få tillträda till den är så låga att den ska betraktas som jämställd med en allmän sammankomst. Det är alltså väldigt brett vad som kan vara en allmän sammankomst.
I övrigt är det få regler som regeringen kan förlita sig på. Nya begränsningar kräver nya lagar, men regeringen har alltså redan i dag befogenhet att förhindra epidemin genom att utfärda en förordning (den typ av regler som regeringen kan besluta om) om ett ännu mer omfattande mötesförbud. Därför behöver inte riksdagen involveras, och besluten kan fattas snabbare eftersom de inte behöver behandlas av riksdagen.
Förbud mot att röra sig fritt omfattas däremot inte av ordningslagen. Exempelvis är det inte en allmän sammankomst att gå ut och jogga, eller att resa från Uppsala till Stockholm. Det skulle alltså krävas en ny lag för att kunna genomföra ett rörelseförbud eller att sätta en region i karantän, men inte för att genomföra ett mötesförbud. Och bara för att regeringen redan har befogenhet att genomföra ett mötesförbud, blir inte regeringsformen irrelevant. Om regeringen vill skärpa mötesförbudet genom förordning, måste det förbudet fortfarande vara förenligt med regeringsformens krav.
För andra rättigheter är det ännu krångligare. Vad händer till exempel om vissa försöker sprida falsk information i syfte att öka spridningen av viruset? Skyddet för yttrandefriheten enligt regeringsformen kan förvisso begränsas genom huvudsakligen samma regleringar som redan nämnts, och det finns ingen uttömmande lista på i vilket syfte yttrandefriheten får begränsas. Det måste däremot finns särskilda skäl som föranleder en sådan begränsning som inte omnämns uttryckligen i regeringsformen[10].
Däremot är yttrandefriheten för medier också skyddad genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns med andra ord olika skydd för yttrandefriheten, ett starkt och ett svagt. Därmed skulle det krävas omfattande grundlagsändringar för att helt förbjuda yttranden som syftar till att öka smittspridningen. Grundlagsändringar kräver åtminstone ett riksdagsval mellan två beslut.
Problemet med denna ordning är att det i stora drag saknas mekanismer för att göra ytterligare begränsningar om det blir nödvändigt. Långtgående rättighetsbegränsningar måste normalt sett beredas genom utredningar, remissrundor och en hel del debatt – en process som vanligtvis tar åratal. Nu kommer sådana begränsningar att behöva hastas igenom riksdagen om de väl behövs. Risken är att sådana lagar blir mer långtgående än situationen kräver, och får oavsiktliga konsekvenser. Även det som införs tillfälligt kan skapa stora problem. Vare sig de är juridiska, ekonomiska eller demokratiska.
Risken med sådana lagstiftningsprocesser är att det inte finns tid för utredningar eller omfattande remissrundor. Krisen är här och nu. Frågan är om oppositionen vågar eller hinner ställa kritiska frågor i ett sådant läge. Det är svårt att göra goda riskbedömningar när man befinner sig i stormens öga.
Som Maria Eriksson påpekade i Smedjan häromdagen är frågan vad av detta som riskerar att bli permanent. Det framstår som bättre att ha ett omfattande juridiskt ramverk för när och hur rättigheter får begränsas i kristid, snarare än att politiker ska behöva lagstifta med ett damoklessvärd hängande över sig. Om denna kris kan föra något gott med sig, bör det vara en tankeställare om behovet av att skapa en krislagstiftning värd namnet i god tid före nästa kris.