Samhälle Granskning
Det klimatpolitiserade rådet
Klimatpolitiska rådet kommer med hård kritik mot regeringens klimatpolitik. En del är befogad. Men en stor del av kritiken är osaklig, motsägelsefull och bygger på mycket bristfälliga analyser. Simon Wakter har läst rapporten och oroas av politiseringen av den granskande myndigheten.
Det är ett stort pådrag när klimatpolitiska rådet ska presentera årets rapport. Över 100 personer är på plats. ”Vi hade behövt en mycket större lokal för att rymma alla som ville vara med här på plats”, inleder rådets kanslichef Ola Alterå presentationen. Rådet har varje gång förebrått sittande regering och har tidigare kritiserat både klimatredovisningar och den förra klimathandlingsplanen för att inte leva upp till de krav som ställs i klimatlagen.
Efter att den borgerliga regeringen tillträtt går det dock att utläsa en ny, hårdare formulering av kritiken – fastän den nya regeringens handlingsplan i många aspekter innebär att klimatarbetet tar flera viktiga steg framåt. Vad som också går att utläsa är en oförståelse för borgerlig klimatpolitik. Man har kort sagt svårt att bedöma klimatpolitik som inte presenteras i form av ”budgetsatsning X miljarder sänker utsläppen med Y miljoner ton koldioxid”. Eftersom regeringen inte presenterat några nya åtgärder för att komma till rätta med utsläppen i transportsektorn, och rådet verkar oförmögna att bedöma den övriga politik som regeringen bedriver, var kritiken i rådets rapport som väntat stark.
Rådet verkar se det som sin främsta uppgift att kritisera regeringen, snarare än att få till en fungerande klimatpolitik.
Men det är svårt att undvika känslan av att rådet verkar se som sin främsta uppgift att kritisera regeringen, snarare än att få till stånd en fungerande klimatpolitik.
När moderatorn för dagen, Eva Krutmeijer, inledde diskussionen kom exempelvis direkt insinuationer om att regeringen försvårat rådets arbete. ”Nu kom ju den här regeringens klimatpolitiska handlingsplan precis före jul, ni har inte haft så mycket tid på er den här gången.” Det antyds att regeringen släpar benen efter sig och har gjort det onödigt svårt för det klimatpolitiska rådet att bedöma politiken. Ola Alterå svarar att ”Nej, det är en utmaning i jobbet. Först visste vi inte när planen skulle komma, och sen när den kom var ju tiden kort.”
Men klimatlagen är tydlig: handlingsplanen ska presenteras året efter ett ordinarie val, och därefter har det klimatpolitiska rådet tre månader på sig att presentera sin bedömning av planen. Den rödgröna regeringen presenterade sin klimathandlingsplan den 18 december 2019. Den nuvarande regeringen den 21 december 2023. Ändå är det bara den borgerliga regeringen som kritiseras för att ha dragit ut på tiden.
Det finns goda skäl att kritisera regeringens klimatarbete. Klimatpolitiska rådet har i grunden rätt i att den nuvarande politiken inte är tillräcklig för att vi ska nå klimatmålen. Den främsta kritiken riktas mot regeringens beslut att sänka skatt på bensin och diesel samt att sänka reduktionsplikten, vilket ökar utsläppen inom transportsektorn. Med nuvarande politik ser Sverige ut att missa både nationella mål och EU-åtaganden till 2030 och regeringen har inte presenterat åtgärder, utöver satsningar på elektrifiering, som minskar utsläppen inom transportsektorn eller som kompenserar utsläppen med minskningar inom andra sektorer.
Att minska reduktionsplikten borde ligga helt i linje med rådets rekommendation om att öka acceptansen för klimatpolitiken.
Men den kritiken blir naturligtvis också motsägelsefull när det klimatpolitiska rådet tidigare varnat för att alltför ensidigt förlita sig på reduktionsplikten. Riksrevisionen har pekat på att reduktionsplikten både var ogenomförbar på längre sikt och riskerade att leda till ökade utsläpp i andra delar av världen. Vid presentationen av årets rapport betonar Klimatpolitiska rådet att ”acceptans och engagemang” för klimatomställningen är den viktigaste faktorn för att skapa ”en robust och långsiktig politik”. Men vi vet samtidigt vilka problem reduktionsplikten skapade just för acceptansen för klimatomställningen. Mycket tyder på att bränslepriserna ihop med energifrågan spelade en avgörande roll i valet 2022. Bara två partier, Centerpartiet och Miljöpartiet, gick till val på bibehållen reduktionsplikt.
Att minska reduktionsplikten borde alltså ligga helt i linje med rådets rekommendation om att öka acceptansen för klimatpolitiken. Men sådana nyanser finns överhuvudtaget inte i Klimatpolitiska rådets rapport.
***
När rådet själva föreslår vad som ska göras framhäver man i rapporten att det ”för hushållens och företagens ekonomi” är viktigt att driva ”en politik som är långsiktig och ansvarsfull” och att regeringen därför ”bör överväga att införa eller skärpa styrmedel i syfte att under återstoden av mandatperioden öka andelen fossilfria drivmedel”.
Men klimatpolitiska rådet, Riksrevisionen och andra aktörer har kritiserat reduktionsplikten för att sakna förutsägbarhet, vara långsiktigt ogenomförbar, öka utsläppen utomlands och ”ökar risken för att omställningen likväl, genom reduktionsplikten, kommer vila tungt på stora volymer importerade biodrivmedel.” När rådet samtidigt framhäver vikten av folklig acceptans är det märkligt att man lägger så stor vikt vid just styrmedel för att öka inblandningen av fossilfria drivmedel.
Utöver åtgärder för minskad användning av fossilt (framförallt genom ökad inblandning av biodrivmedel) föreslår rådet ökad elektrifiering och åtgärder för ökad transporteffektivitet för att komma till rätta med utsläppen inom transporter och maskiner. Men elektrifiering satsar regeringen redan kraftigt på både genom olika former av stöd, och genom möjliggörande i form av nya regelverk och ett omtag för ett väl fungerande kraftsystem.
Däremot borde regeringen lyssna till rådet när det handlar om ökad transporteffektivitet. Framförallt rådets rekommendationer om förbättrade myndighetsinstruktioner samt grundläggande arbetssätt och kompetenser är en viktig åtgärd för att få bukt med Trafikverket, som tack vare sitt ensidiga fokus på bilar förtjänat öknamnet “biltrafikverket”. Regeringen har redan framgångsrikt arbetat med myndighetsöversyn och förbättrade instruktioner till bland annat Svenska Kraftnät och Energimyndigheten för att stärka svensk energiförsörjning.
Man borde också ta fasta på rådets rekommendation om en utredning för ett nytt beskattningssystem av vägtrafiken för att hitta system för hur väginfrastrukturen ska finansieras och skapa mer hållbara och samhällsekonomiskt effektiva transporter. Detta blir nödvändigt i ett framtida samhälle utan drivmedelsskatter och där marginalkostnaden för att köra en till kilometer går mot noll. Givet att regeringen har begränsade utredningsresurser är det dock förståeligt att detta inte prioriteras i dag. Det är dessutom återigen märkligt hur rådet rekommenderar fler utredningar samtidigt som den kritiserar regeringen för att förlita sig på just utredningar.
***
Riktigt märkligt blir det när rådet kritiserar regeringen för ett allt för smalt fokus inom klimatomställningens fyra nyckelområden – upptag och lagring av koldioxid, effektivare resurs- och energianvändning, fossilfri elektrifiering samt biomassa från skogs- och jordbruk.
Klimatpolitiska rådets vice ordförande Björn Sandén menar att regeringens handlingsplan inom området fossilfri elektrifiering har ett “ganska smalt fokus på elektrifiering och inom elektrifiering ett fokus på elproduktion och inom elproduktion ett ännu smalare fokus på nya kärnkraftsreaktorer. Vi menar att ett sådant smalt fokus är riskfyllt. Att fokusera på nya kärnkraftsreaktorer på lång sikt riskerar att skymma vikten av annan elproduktion på kort sikt och också att utveckla elsystemet med ellagring, smartare nät och flexiblare elanvändning.”
Rådet har överhuvudtaget inte förstått regeringens omfattande omläggning av energipolitiken.
Här går rådet rejält vilse och verkar fullständigt ha missat de senaste årens diskussion om bristande överföringskapacitet i elnät samt oförmåga att ansluta ny produktion och konsumtion till kraftnätet. Regeringen har på ett år godkänt mer havsbaserad vind än den tidigare regeringen gjorde under föregående åtta år. Klimatpolitiska rådet har heller aldrig lyft de omfattande riskerna med tidigare regeringars ensidiga fokus på förnybar, väderberoende elproduktion eller nedstängningen av kärnkraftsreaktorer som lett till ett illa fungerande kraftsystem och tidvis mycket höga elpriser i södra Sverige. Rådet verkar sakna förståelse för hur kraftsystemet fungerar och för regeringens insatser för att på både kort och lång sikt stärka kraftsystemet. Detta möjliggör integration av ännu mer sol- och vindkraft och att vi på riktigt kan nyttja flexibilitetsresurser fullt ut. De har bortsett från det dussintal regeringsuppdrag och regleringsbrev som getts till relevanta myndigheter, som till exempel lett till att Svenska Kraftnät nu upphandlar resurser för mothandel, återköper Öresundsverket och övergripande arbetar för att snabbt stärka kraftsystemet.
Sammantaget har rådet överhuvudtaget inte förstått regeringens omfattande omläggning av energipolitiken för ett fungerande kraftsystem, vilket är själva grundbulten i klimatarbetet eftersom elektrifiering är avgörande för omställningen av bland annat transporter och industri.
Rådets oförståelse för elektrifieringens roll leder oss till nästa punkt, där Björn Sandén under presentationen kritiserar regeringens handlingsplan för att inte fokusera tillräckligt på effektivisering. Det är svårt att förstå den kritiken. En omställning bort från fossilt inom industri och transporter innebär i sig en omfattande energieffektivisering. Till exempel är elbilar väsentligt mer energieffektiva än bilar med förbränningsmotorer och fossilfritt stål framställs mer energieffektivt än dagens fossilbaserade stål.
Rådet kritiserar också regeringens handlingsplan för att inte adressera utsläpp inom industri, framförallt från cementindustrin, raffinaderier och fossil plast som eldas för el och uppvärmning. Dessutom riktas kritik mot regeringen för att det saknas kompensatoriska åtgärder för de utsläpp inom jordbruket som är svåra att minska. Rådets sammantagna bedömning som resultat av detta är att ”regeringens handlingsplan ger en missvisande bild och brister i saklighet”.
Det stämmer förvisso att regeringens handlingsplan inte i detalj redovisar hur utsläppen inom varje sektor ska minska till noll år 2045. Men vad regeringen däremot gör i handlingsplanen är att för första gången etablera de nödvändiga förutsättningarna för att utsläppen ska elimineras. Detta görs bland annat genom omfattande satsningar på koldioxidinfångning (CCS), en satsning som det klimatpolitiska rådet till stora delar verkar ha missat eller bortser från.
I rapporten skriver rådet att regeringen ger anslag på hundratals miljoner till olika myndigheter för att få på plats nödvändig infrastruktur och regulatoriska system samt 1,7 miljarder i stöd genom den första omvända auktionen som ska genomföras av Energimyndigheten 2026. Men att regeringen också vill satsa 36 miljarder (Utgiftsområdet 20, 1:20 Driftstöd för bio-CCS) under perioden 2026-2046 nämns ingenstans i rapporten. Rådet noterar att regeringen sänker energiskatten för el som används till koldioxidinfångning, men verkar inte ta någon hänsyn till hur detta påverkar investeringsvilja och utbyggnad av anläggningar för CCS.
Det är svårt att tolka detta på något annat sätt än som att rådet har svårt att bedöma åtgärder som skattesänkningar. Att rådet därtill bortser från aviserade framtida satsningar är oerhört märkligt, men skulle kunna förklaras av att det såklart är enkelt för en regering att utlova framtida budgetsatsningar. Men då kan man fråga sig varför några framtida styrmedel alls, som exempelvis en framtida höjd reduktionsplikt, överhuvudtaget ska räknas.
Rådet verkar sakna förståelse för att elektrifieringen är avgörande för koldioxidinfångning inom industrin.
När rådet kritiserar regeringen för otillräckliga åtgärder av processutsläpp från cementindustrin har man helt bortsett både från elektrifieringens roll för industrins omställning och den omfattande översyn av energipolitiken som bland annat lett till att Svenska Kraftnät nu aviserat en utbyggnad av transmissionsnätet till Gotland. Samma sak gäller för kemiindustrin i Stenungsundsklustret, ett område som lider av akut effektbrist inför den omställning som företagen där vill genomföra. Återigen bortser rådet både från vad som krävs för omställningen i olika delar av samhället och från de åtgärder som regeringen driver igenom för en fungerande energipolitik och andra grundläggande förutsättningarna för industrins omställning.
I rapporten skriver rådet att man “bedömer att påståendet att handlingsplanen skapar förutsättningar för att minska utsläppen med strax över 2 miljoner ton i el- och fjärrvärmesektorn som ogrundat” och “konstaterar att det saknas åtgärder i handlingsplanen som skapar förutsättningar för en storskalig förändring av avfallsförbränningen”. Detta är oerhört märkligt eftersom kraftvärmen omfattas av EU ETS, och därmed inte kan fortsätta släppa ut koldioxid efter 2039 (förutom med redan införskaffade utsläppsrätter). Eftersom vi inte längre kan energiåtervinna fossila plast efter 2039 måste produktionen av plast ställas om, vilket rådet påpekar genom att konstatera att området saknar åtgärder.
Här saknar dock rådet helt egna analyser eller förslag på hur detta ska åtgärdas. Det är egentligen inte konstigt, eftersom kemiindustrin är en sektor som är förbisedd av många. Men det är märkligt att rådet formulerar sin kritik så hårt, utan att själva leva upp till myndighetens instruktioner där det framgår att rådet “ska särskilt /…/ identifiera politikområden där ytterligare åtgärder behövs” och dessutom “analysera hur målen kan nås på ett kostnadseffektivt sätt, både kort- och långsiktigt”.
Här skulle rådet i stället kunna lägga fram förslag om en hållbar kolcykel för kemiindustrin och lyfta de risker som finns med konkurrens från flera sektorer om den begränsade resurs som biogena kolatomer utgör. Kemiindustrin träffas inte av utsläppshandeln, som ligger många steg senare i värdekedjan. Här finns ett akut behov av ny policy som löser problem kring massbalans, greenwashing och social rättvisa. Det finns dock inspiration att hämta från andra länder som Nederländerna och från andra aktörer.
Rådet missbedömde fullständigt den pågående elektrifieringen av fordonsflottan.
Det är inte första gången Klimatpolitiska rådet brustit i analysen. I 2019 års rapport gjorde rådet en bedömning om att “laddbara fordon kan utgöra mellan 20 och 38 procent av nyförsäljningen 2030. Samma år blir då andelen laddbara fordon av den totala fordonsflottan mellan 10 och 15 procent.” Man missbedömde alltså fullständigt den pågående elektrifieringen av fordonsflottan. Redan förra året var två av fem bilar som såldes en elbil, och ytterligare var femte bil var en laddhybrid. Vid utgången av 2023 var 6 procent av personbilsflottan elbilar. Försäljningen överträffade alltså redan förra året vad rådet år 2019 förutspådde för 2030.
I årets rapport presenteras ingen ny analys. I stället hänvisar rådet till bilbranschens missvisande skrämselrapporter om att “elektrifieringen stannar upp”. I själva verket har det aldrig tidigare sålts så många elbilar i Sverige som under 2023.
Rådet kritiserar åtgärderna för elektrifiering av transporter och skriver att ”Handlingsplanen saknar dock ny verkningsfull politik för att påskynda introduktionen av eldrivna personbilar på marknaden och vi konstaterar att villkoren för inköp av elbilar parallellt har försämrats under det senaste året.”
Vidare beskrivs att “Regeringen har bidragit till att minska incitamenten att köpa eller leasa nollutsläppsfordon genom att avskaffa klimatbonusen för elbilar och höja skatten på el, samtidigt som det har blivit billigare att köra fossilt drivna bilar på grund av sänkt reduktionsplikt och bränsleskatt.”
Rådet verkar vara mer fokuserat på statliga stöd än på marknadsdrivna och skattemässiga styrmedel för att snabba på omställningen.
Det stämmer att regeringen gjort fossila drivmedel billigare och ökar utsläppen genom sänkt reduktionsplikt och sänkt skatt på bensin och diesel. I övrigt innehåller dock rapportens påståenden flera allvarliga fel och direkt missledande påståenden. Höjningen av elskatten är en indexering som är automatisk. Utan att aktivt pausa den så följer skatten på el inflationen. Här borde rådet föreslå att man sänker skatten på el till EU:s miniminivå, vilket skulle ge kraftiga incitament för omställning från fossilt till fossilfri el. Ett sådant stöd är också mer rättvist då det fördelas mer jämlikt över olika inkomstgrupper vid köp av en elbil jämfört med elbilsbonus. Rådet verkar dock vara mer fokuserat på statliga stöd än på marknadsdrivna och skattemässiga styrmedel för att snabba på omställningen.
Regeringen påskyndar också introduktionen av elbilar genom att satsa mer pengar än någonsin på utbyggd laddinfrastruktur och flera andra åtgärder för elektrifiering av transportsektorn, även bland tyngre fordon. Det är riktigt att bonusen till elbilar drogs in, men priserna på elbilar har inte gått upp utan har i själva verket sjunkit. Detta är samma effekt som observerats i andra länder, exempelvis Tyskland, där det statliga stödet drogs in efter att den tyska författningsdomstolen underkänt att den tyska regeringen försökte flytta 60 miljarder euro i oanvänt pandemistöd till sin klimat- och energipolitik.
När stödet togs bort sänkte tillverkarna sina priser motsvarande stödet på över 7 000 euro. När stöden tas bort skärps priskonkurrensen. Men de sjunkande priserna är också till viss del resultat av en vikande konjunktur och tilltagande konkurrens globalt bland elbilstillverkarna, med ett priskrig som inleddes med att Tesla sänkte priser på vissa modeller med 150 000 kronor. Andra tillverkare har följt efter och i januari 2024 sänktes Tesla priserna med över 50 000 kronor i en eskalering av priskriget, förmodligen som ett svar på att Volkswagen under 2023 gått om Tesla som största elbilsmärke i Tyskland.
Det är orimligt att införa statsstöd på en mogen marknad där tillverkarna befinner sig i ett priskrig för att ta marknadsandelar. Det är inte bara ineffektiv klimatpolitik utan också en politisk ursäkt för röstfiske riktat mot medelklassen. Det visar dock ytterligare på rådets oförståelse för borgerlig politik.
Rådet kritiserar också regeringen för otillräckliga åtgärder för upptag och lagring av koldioxid inom skog och mark. Detta trots regeringens översyn av mätning av upptaget samt nya satsningar på återvätning av våtmarker. Rådet vill se ett större upptag av koldioxid i skog och mark, men verkar inte reflektera över hur detta skulle påverka den fossila användningen när biobaserade material inte längre ersätter fossila material i samma utsträckning.
Både rådet och regeringen missar helt utsläpp av koldioxid från sjöar, älvar, floder, åar och hav. Här finns en betydande potential för upptag av koldioxid, till exempel i form av återställda sjögräsängar. Dessa utgör dessutom viktiga ekosystem och bidrar till minskad övergödning och klarare vatten.
Rådets rapport innehåller flera rekommendationer som regeringen bör lyssna på. Men rådet behöver också göra ett omtag och faktiskt ärligt analysera regeringens politik, särskilt om man faktiskt vill åstadkomma något mer än heja-rop från oppositionen. För att parafrasera rådet – min sammantagna bedömning är att det klimatpolitiska rådets rapport inte lever upp till myndighetens instruktion och rapporten ger en missvisande bild av regeringens politik och brister i saklighet. Det hela är olyckligt klimatpolitiserande.