Det är incitamenten, dumbom!
Offentliga byggprojekt spräcker nästan alltid budget. Bara i Stockholm har det skett med bland annat Nya Slussen, Nya Karolinska och Friends arena. Anledningen är att alla inblandade – utom de skattebetalare som står för notan – tjänar på att man först gör glädjekalkyler och sedan, när budgeten spräcks, skjuter till nya pengar.
För en tid sedan kunde man läsa att kostnaden för att bygga nya den bussterminalen vid Slussen i Stockholm ökat med 727 miljoner kronor jämfört med budget, och nu är uppe i 2 618 miljoner kronor. Detta flera år innan bygget ska vara klart. För Nya Slussen-projektet har kostnaden hittills, sedan beslutet fattades, kostnaden för bussterminalen oräknad, ökat från 8,2 till 13,3 miljarder kronor. Att kostnaden för projektet skulle komma att skena efter att beslutet fattats var det många som varnade för. Så brukar det nämligen bli. Kostnaden för Friends Arena skulle bli 1,9 miljarder men kostade en miljard mer (varav Solnas skattebetalare fick stå för cirka 600 miljoner). Nya Karolinska-projektet drog också skyhögt över budget.
Politikernas reaktion är ofta den resignerades. Om de skenande kostnaderna för Nya Slussen säger Kristoffer Tamsons (M) till SVT: ”Vi kan bittert konstatera att Stockholm behöver mer pengar till sitt bygge av Slussens bussterminal. Vi har sagt oss villiga att bidra så att projektet ska kunna föras i mål, men budget måste hållas och vi kommer aktivt att granska bygget från vår sida.”
Ekonomgeografen Bent Flyvbjerg (2004, 2009, 2017) menar att stora offentliga projekt nästan alltid spräcker budgetarna. Kostnadsöverdragningar leder till mer pengar, inte till att projektet avbryts. Det vet alla inblandade.
Alla inblandade, tjänstemän, politiker och byggbolag tjänar på att man först gör glädjekalkyler och sedan, när projektet är beslutat och budgeten spräcks, skjuter till nya pengar.
Nya Slussen eller Nya Karolinska kommer inte att bli de sista offentliga byggprojekt som inte håller budget. Alla inblandade, tjänstemän, politiker och byggbolag tjänar på att man först gör glädjekalkyler och sedan, när projektet är beslutat och budgeten spräcks, skjuter till nya pengar. Det finns också principal-agentproblem. De som förlorar, skattebetalarna, är ju sällan med när besluten fattas. Jag skrev om detta i Wahlund (2016) : När beslutet ska fattas har de som är för projektet alla incitament att få kostnaden att framstå som så låg som möjligt. Om det finns majoritet för ett byggprojekt som kostar X miljarder men inte mer, finns starka skäl att lägga fram en kalkyl som inte överstiger just X miljarder. När väl projektet är beslutat är det däremot mycket svårare att stoppa.
Dessa problem är svåra att lösa kontraktsvägen eftersom kontrakten inte är tidskonsistenta. Om båda parter, kommunen och byggbolaget, är överens är det ju inget som hindrar att man ändrar i kontraktet eller skriver ett nytt. Antag att Nya Slussenprojektet hade upphandlats till fast pris och byggbolaget efter en tid när pengarna varit förbrukade sagt att om vi inte får tillskott om fem miljarder kommer vi inte kunna fortsätta. Vad skulle kommunen göra då? Acceptera en halvfärdig lösning? Stämma byggbolaget – och sitta med ett pågående trafikkaos under de år som det tar för skadeståndsärendet att tröskas igenom rättssystemet, för att sedan (givet att kommunen vinner – det är ju långt ifrån säkert) göra en ny upphandling för att bygga färdigt? Det troliga är att man i stället skulle skjuta till de medel som begärts. Historien visar att det också är så man i princip alltid gör.
Fastprisavtal skulle dock kunna fungera om man kunde eliminera risken för omförhandling. Ett sätt vore att låta denna typ av projekt underställas folkomröstning. Det skulle göra det avsevärt svårare att skjuta till pengar i efterhand. Dessutom skulle folkomröstningar sannolikt bidra till en större transparens om kostnader och risker. Även förespråkarna skulle kunna väntas förorda transparens inför en folkomröstning eftersom det alltid skulle finnas en betydande grupp väljare som inte skulle rösta för projekt baserade på hemliga kalkyler.
Men att helt lösa problemet är svårt. I den mån det finns en lösning måste denna hittas i att skapa incitament för korrekt budgetarbete. En sådan lösning, med historiska rötter, har ekonomhistorikern Eugene White (2011) hittat: Många amerikanska banker hade fram till när insättargarantier infördes på 1930-talet, frivilligt eller som en följd av lokala regleringar, regler om att den som var ”cashier” (idag skulle vi säga CFO) och som hade kontroll över räkenskaperna skulle ställa en substantiell bankgaranti avseende riktigheten i dessa. Om de inte stämde – eller för stora risker tagits – och något inträffade var det då den ansvariges egna pengar som först togs i anspråk.
Detta skulle kunna tillämpas även för budgetarbete – sannolikt skulle en tjänsteman eller politiker som riskerade sina egna pengar (även om det var en liten summa) vara ytterst obenägen att leverera en glädjekalkyl.
Så länge man gör stora offentliga investeringar kommer vi sannolikt att se att dessa spräcker budgetramarna, men vi kan göra det vi kan för att få incitamenten att peka rätt. För detta är en incitamentsfråga.