Utblick Essä
Den kinesiska skuldfällediplomatin
Tio år har gått sedan Xi Jinping lanserade de nya sidenvägarna, ”Belt and Road Initiative”. Projektet har bantats med tiden, men illustrerar hur Kina använder investeringar, lån och infrastruktur som politiskt påtryckningsmedel, skriver Marcus Björk.
För tio år sedan, under ett besök i Kazakstan, presenterade den då relativt nya kinesiska ledaren Xi Jinping för första gången ett projekt som han kallade ”den nya sidenvägen”. Detta projekt innefattade stora investeringar i vägar och järnvägar genom Centralasien, vilka skulle binda ihop Kina och Europa som ett ”bälte”. Namnet syftar på den ursprungliga Sidenvägen som band samman Europa och Asien i över 1 500 år, och som bland andra upptäcktsresaren Marco Polo reste längs när han besökte Kina under 1200-talet.
Månaden efter Xi Jinpings besök i Kazakstan var han i Indonesien och presenterade där en ”maritim sidenväg”. Denna ”väg” skulle skapas genom stora investeringar i hamnar i syfte att öka den internationella handeln. Det är också via sjövägen som den absoluta merparten av internationell handel bedrivs.
I dag är dessa två projekt kända i Kina under samlingsnamnet Yīdài Yīlù (一带一路), vilket ordagrant betyder ”ett bälte, en väg” på mandarin. På engelska används ofta termen ”belt and road initiative”, med förkortningen BRI.
Vid lanseringen av de nya sidenvägarna 2013 sågs Asien som en region med eftersatt infrastruktur, vilken befarades hämma den ekonomiska tillväxten framgent. I februari 2017 beräknade Asia Development Bank att det fanns ett investeringsbehov i infrastruktur på hela 26 biljoner dollar fram till 2030, detta enbart för att undvika att en eftersatt infrastruktur skulle verkar hämmande på regionens ekonomiska tillväxt.
De nya sidenvägarna väckte förhoppningar om att vara ett projekt som kunde realisera regionens fulla ekonomiska potential.
De nya sidenvägarna väckte därför initialt förhoppningar om att vara ett projekt som kunde realisera regionens fulla ekonomiska potential. Det fanns även förhoppningar om att det tilltagande problemet med industriell överkapacitet i Kina var något som skulle kunna avhjälpas genom stora infrastruktursatsningar i regionen.
Vilka projekt som har varit en del av de nya sidenvägarna sedan projektets start 2013 är dock inte klart definierat, varför också beräkningar av dess omfattning varierat kraftigt. Det finns inte heller någon officiell förteckning över anslutna länder. Green Finance & Development Center vid Fudans universitet har dock tagit fram en inofficiell sådan, vilken är visualiserad nedan. Förteckningen finns även att ladda ner i excelformat här.
Efter en kraftig ökning av antalet anslutna länder under projektets första fem år, märks en tydlig stagnation från 2018 och framåt. Då det finns ett begränsat antal länder i världen som potentiellt kan ansluta sig behöver stagnationen i sig inte vara ett tecken på att projektet tappat fart. Dock åtföljs den numerära stagnationen av ett kraftigt fall i investeringsvolym, vilket grafiken nedan visar.
Trots projektets stagnation valde Italien, som enda G7-land, att ansluta sig till de nya sidenvägarna i mars 2019. Under den globala finanskrisen 2008 och den efterföljande eurokrisen 2009-2010, var Italien ett av de europeiska länderna vars ekonomi for mest illa. Italiens BNP per capita är i dag fortfarande lägre än den var 2008, vilket har satt press på politikerna i Rom att vidta ekonomiska reformer för att öka tillväxten.
Ambitionen om ett fördjupat ekonomiskt samarbete och nya exportmarknader med västerländska allierade fick dock ett abrupt slut när Donald Trump valdes till amerikansk president 2016 och stoppade de förhandlingar som pågått sedan 2013 om det transatlantiska partnerskapet för handel och investeringar (TTIP). När detta avtal – som skulle ha upprättat världens största frihandelszon och innefatta hela EU och USA – inte längre kvarstod som alternativ såg sig Italien om efter andra möjligheter. Det enda globala initiativet som hade potential att öppna nya marknader var då de kinesiska nya sidenvägarna.
När TTIP inte längre kvarstod som alternativ såg sig Italien om efter andra möjligheter.
Samtidigt fanns en viss frustration i Rom över vad man upplevde som ett svek från traditionella västerländska allierade i att ta sitt rättmätiga ansvar för de stora flyktingströmmarna från inbördeskrigets Libyen och Syrien – en ekonomisk börda som till stor del bars av Italien. I ljuset av bristen på ekonomiska alternativ från allierade och den ekonomiska börda som flyktingströmmarna utgjorde, måste kinesiska investeringar, som exempelvis en upprustning och expansion av hamnen i Trieste, ha tett sig lockande för italienska politiker.
Rysslands fullskaliga invasion av Ukraina och det generösa stödpaket på 200 miljarder euro från EU i spåren av covid-19-pandemin, tycks dock ha stärkt Italiens band till traditionella allierade i Europa och USA. Kinesiska investeringarna och nya exportmöjligheter har också lyst med sin frånvaro sedan Italien blev medlem av de nya sidenvägarna. Italiens försvarsminister Guido Crosetto sa i juni i år att ”[Italien] exporterade en last apelsiner till Kina, [medan] de tredubblade exporten till Italien på tre år”, och aviserade att Italien avser lämna projektet. Italiens beslut att lämna de nya sidenvägarna mottogs inte väl i Peking och det kinesiska utrikesministeriet har anklagat den italienska regeringen för att ”gå emot historiens trend” och “skada andra utan att gynna en själv”.
***
I kontrast till uteblivna investeringar i Italien har många utvecklingsländer i Afrika, Asien och Mellanöstern hamnat i skuld till Kina efter att ha varit mottagare av stora investeringar i infrastruktur. Nedanstående karta visar var dessa skulder var som störst i förhållande till BNP år 2021.
Ett ökande antal utvecklingsländer har också växande problem med att bära räntekostnader och klara återbetalningar. Detta predikament har kommit att kallas ”skuldfällediplomati”, där Kina anklagas för att utnyttja sitt ekonomiska övertag för att utöva utpressning mot andra länder och i vissa fall ta kontroll över viktig infrastruktur – vilken ofta utgör säkerhet för lånen. Hamnen i Hambantota i södra Sri Lanka lyfts ofta som exempel på detta tillvägagångssätt. Detta då regeringen 2017 skrev under ett leasingavtal på 99 år med Kina, i utbyte mot avskrivningar av vissa lån som landet hade svårigheter att betala. Trots det tvingades Sri Lanka att ställa in alla betalningar på sina utländska lån 2022 – för första gången sedan landet blev självständigt 1948.
Investeringen i hamnen i Hambantota dömdes dock ut av Sri Lankas egna statstjänstemän som finansiellt olönsam redan innan den byggdes. Trots det så gav landets tidigare president Mahinda Rajapaksa projektet klartecken. Kina hade varit en viktig allierad under det brutala inbördeskriget (1983-2009) som avslutades under hans tid som landets president (2005-2015). Inför parlamentsvalet 2015 betalades också stora summor ut till hans valkampanj, genom den kinesiskkontrollerade hamnbyggnadsfonden.
För Mahinda Rajapaksa blev Kina den naturliga och föredragna kreditgivaren, till synes med låga krav på ekonomisk avkastning eller respekt för mänskliga rättigheter. Det gynnade också hans egna politiska karriär, på bekostnad av Sri Lankas ekonomi.
Det är inte bara Sri Lanka som har fått ekonomiska problem till följd av kinesiska infrastrukturprojekt. Även Mali, Zambia och Ghana har samtliga ställt in betalningar på sina utländska lån någon gång under de senaste tre åren. Samtidigt har ytterligare länder, som exempelvis Etiopien och Chad, beviljats respit på återbetalningar av sina lån efter betalningssvårigheter.
Kina är nu den största långivaren till utvecklingsländer – större än Världsbanken, IMF och Paris-klubben kombinerade.
Kina är sedan 2017 den största enskilda långivaren till utvecklingsländer – större än Världsbanken, Internationella valutafonden och den så kallade Paris-klubben kombinerade. Kinas lån har också ofta högre räntor och kortare återbetalningsfrister jämfört med västerländska diton. De saknar också ofta de krav på ekonomiska reformer som ställs för nödlån, skuldförlåtelse eller omstrukturering av lån från västerländska institutioner, vilket minskar incitamenten för utvecklingsländer att genomföra reformer för långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling. Med Kina utanför befintliga ramverk finns det heller ingen mekanism som förhindrar att eventuella nödlån från västerländska institutioner används för att återbetala Kinas krediter först. På så sätt riskerar västerländska länder att implicit bära risken för olönsamma kinesiska investeringar om de beviljar nödlån.
För en auktoritär eller diktatorisk ledare kan Kina också vara en viktigare allierad än många västerländska länder, både på den internationella politiska arenan och ekonomiskt. Kina ställer inte samma krav på respekt för mänskliga rättigheter i handelsrelationer, vilket skapar starka incitament för icke-demokratiska regimer att hålla sig på god fot med Peking. Kanske så goda att man prioriterar att betala av lån till Kina före västerländska. När valet för den auktoritära eller diktatoriska ledaren står mellan infrastruktursatsningar från Kina eller sanktioner från västerländska länder – så torde valet vara enkelt. Det ska heller inte förglömmas att till och med italienska politiker lockades av kinesiska investeringar, i brist på bättre alternativ.
I Kina hopar sig dock de ekonomiska problemen, vilka kan komma att underminera Xi Jinpings stora geopolitiska ambition framgent. De minskade investeringsvolymerna efter 2018 har också åtföljts av en förändrad retorik kring de nya sidenvägarna. Det retoriska skiftet från ”århundradets projekt” till ”små men vackra projekt” understryker en ovilja att fortsätta investera som under sidenvägarnas tidiga dagar. Parallellt har Xi också lanserat “digitala”, ”arktiska” och “medicinska” sidenvägar, vilket kan tolkas som ett försökt flytta fokus från investeringar i infrastruktur till mindre kostsamma sådana. Trots detta lär de nya sidenvägarna leva kvar, om än i bantat format, så länge Xi Jinping kvarstår som Kinas ledare. Något annat vore en otänkbar prestigeförlust för regimen.