Samhälle Essä
Den främsta risken med kärnkraft är politisk
Det är inte kostnaden som hejdar ny kärnkraft utan politisk risk och volatila energipriser. Joakim Broman betraktar en trasig energimarknad, och vilka modeller och verktyg som skulle kunna laga den.
Den renässans som kärnkraften genomgått de senaste åren nådde en ny topp på FN:s klimatmöte COP28 häromveckan, när ett 20-tal länder – däribland USA, Storbritannien, Frankrike, Japan, Finland, Sverige och Rumänien – skrev under en deklaration som sätter upp ett mål om att tredubbla mängden kärnkraft i världen till 2050. Länder som Japan och Sverige, som tidigare övervägt att avveckla sina reaktorer, har återupptäckt nyttan med kraftslaget, och länder som inte tidigare haft kärnkraft, som Polen, förstår värdet för konkurrenskraften den erbjuder och skisserar en storskalig utbyggnad.
När skygglapparna kring kärnkraften nu försvinner i allt fler länder finns det en svår nöt kvar att knäcka: finansieringen. Tekniskt sett är kärnkraften ett utmärkt (man skulle kunna säga strålande) kraftslag även utan ny teknikutveckling, som kan bidra mycket starkt både till klimatomställningen och till elsystemens stabilitet. Men som med alla stora infrastrukturprojekt finns både regleringsmässiga och ekonomiska hinder som behöver rivas eller rundas.
Främst bland dessa är inte, som ibland påstås, de säkerhetsmässiga aspekterna, utan helt andra risker. Den som vill bygga en reaktor behöver lägga fram flera tiotals miljarder kronor i finansiering och förväntar sig avkastning under åtskilliga decennier. Då skapar det ideologiskt grundade kärnkraftsmotståndet en politisk risk. Vad händer om en kärnkraftsfientlig regering tillträder och ändrar spelreglerna, som exempelvis skett i Sverige? Det höjer i direkt mening prislappen för en kärnkraftsinvestering. Det är inte reaktorn som är risken, utan Miljöpartiet.
Att vi byggt kärnkraft förr, men sedan delvis glömt bort hur man gör, är en annan sorts risk. Sveriges kärnkraftsutbyggnad ägde rum i en mindre komplex regulativ miljö under 1970- och 80-talen, innan EU-inträdet och den nya miljöbalken. Stora infrastrukturprojekt tycks generellt ha blivit svårare att genomföra, och det gäller inte bara kärnkraft utan även järnvägsprojekt, sjukhus och flygplatser. Sverige hade dessutom i decennier byggt upp en omfattande expertis inom kärnkraftssektorn, något som gradvis försvann under åren då avveckling var den officiella linjen.
En så långsiktig och storskalig investering som nya reaktorer innebär också en spekulation i framtida elpriser. I det sammanhanget är det ett problem att den svenska och europeiska energimarknaden det senaste decenniet blivit allt mer volatil. Inför och efter det fullskaliga kriget i Ukraina nådde både gas- och elpriser aldrig tidigare skådade nivåer, samtidigt som stora mängder sol- och vindkraft vid kortare perioder kan göra elpriserna negativa. Sådana händelser drabbar då även kraftslag som är planerbara och har högre investeringskostnader, som vattenkraft, kärnkraft och kraftvärme. Därför har investeringar i kraftproduktion de senaste åren främst gått till sol- och vindprojekt (som på många håll i världen dessutom har subventionerats), något som förstärker den nedåtgående spiralen, driver upp nät- och systemkostnaderna i elsystemet och skapar ytterligare osäkerhet för investeringar i planerbar kraft.
Även om klimatomställningen innebär ett stort framtida elbehov är alltså marknaden osäker, både på grund av subventioner till förnybara kraftslag och för att kraftproducenter i princip endast kan få betalt för att leverera kilowattimmar in i elsystemet.
Den svenska energimarknaden är alltså långt ifrån en perfekt marknad.
På en perfekt energimarknad skulle både klimatutsläpp och andra externa miljöeffekter vara prissatta, men de enskilda kraftslagen skulle därutöver få betalt eller betala för de positiva respektive negativa systemeffekter som de skapar. I dag finns en mindre marknad för stödtjänster i elnätet, bland annat kan vissa kraftproducenter få betalt för att bidra till frekvenshållningen, men marknaden är liten och ofta upphandlad specifikt av Svenska kraftnät i stället för att vara generell. Den innehåller inte heller några avgifter för negativ påverkan. Kärnkraften och vattenkraften får inte betalt för att de bidrar med rotationsenergi och spänningshållning (där det sistnämnda är det som möjliggör överföring av el över stora distanser). Sol- och vindkraften behöver på motsvarande sätt inte betala för att det behövs balanskraft när de inte levererar, för att de sänker elpriserna för alla under perioder med bra väder eller för att de orsakar högre kostnader för nätägarna i de lokala distributionsnäten.
Den svenska energimarknaden är alltså långt ifrån en perfekt marknad, och det finns dessutom en del hinder för att närma sig en sådan. Att i dag införa avgifter för de förnybara kraftslagens systemkostnader skulle vara att ändra spelreglerna på samma sätt som när den socialdemokratiska regeringen slog undan benen för kärnkraften genom den kraftiga höjningen av effektskatten. Det skulle dessutom försämra kalkylen för ny sol- och vindkraft i ett läge när även dessa kraftslag kommer att behöva byggas ut för att säkerställa tillgången på el.
***
Dessa risker till trots finns det aktörer som gått vidare med planer på ny kärnkraft. I Studsvik planeras ett område med små, modulära reaktorer av Kärnfull Next och i Marviken har iPower Group tecknat en avsiktsförklaring med Rolls Royce om småskalig kärnkraft. Man bör också komma ihåg att Vattenfall 2012 lämnade in en ansökan om att få bygga 1-2 nya reaktorer vid Ringhals kärnkraftverk, något som sedan stoppades på politisk väg vid regeringsskiftet 2014, som en illustration av ovanstående resonemang.
De flesta projekt som startat sedan dess är ännu i sin linda och de stora investeringsbesluten är inte fattade. Många aktörer tycks dessutom tveka kring storskaliga reaktorer. Det är av dessa skäl som både Sverige och andra länder nu tittar närmare på modeller och verktyg som kan minska risken. När regeringen nyligen presenterade en färdplan för ny kärnkraft syftade flera av punkterna till detta. Dels utreder man en förenklad tillståndsprocess för kärnkraft, något som – om man lyckas – kan innebära sänkt risk för förseningar och byråkratisk långbänk. Dels ändrar man regelverket för gröna kreditgarantier så att även kärnkraft ska kunna omfattas. Det är en åtgärd som har beskrivits som en subvention av oppositionen, men det är inte helt överensstämmande med sanningen eftersom gröna kreditgarantier förknippas med en marknadsmässig avgift som tas ut av Riksgälden. Man kan också notera att den förra regeringen inte ansåg att gröna kreditgarantier utgjorde statligt stöd.
En annan viktig beståndsdel är att utreda en riskdelningsmodell för investeringar i nya reaktorer. En sådan modell är det som kallas Contract for Difference, CFD. Per Everhill, Public Affairs-ansvarig på Linköpings kommunala energibolag Tekniska verken, beskriver Contract for Difference så här:
[CFD] bygger på att staten och investeraren kommer överens om en prisnivå som den kommande kraftproduktionsanläggningen ska erhålla per producerad energienhet. Sedan byggs anläggningen och börjar producera el. Elen säljs som vanligt på elmarknaden där elpriset varierar varje handelstimme. Vid ett så kallat dubbelsidigt prisskillnadskontrakt betalar producenten staten för mellanskillnaden mellan överenskommet elpris och eventuell överstigande prisnivå. Om elpriset understiger den överenskomna prisnivån så ersätter staten i stället producenten med mellanskillnaden. Detta skapar en säkerhet för investeraren i utbyte mot förlorad möjlighet att tjäna mycket pengar på riktigt höga elpriser.
CFD innebär alltså att staten garanterar prisnivån för den kraftanläggning som ska byggas. Det är en modell som bland annat införts i Storbritannien, där staten auktionerat ut 15-åriga CFD-kontrakt.
CFD-modellen är en viktig del i EU:s elmarknadsreform och kan tillämpas på fler kraftslag än kärnkraft. Fördelen är att staten genom kontrakten kan tillgodose att tillräckligt mycket elproduktion byggs, och att elproducenter kan göra långsiktiga kalkyler. Så länge kontrakten utformas korrekt blir Contract for Difference just en riskdelning genom att elproducenterna på ett ungefär vet hur mycket de kommer att få betalt för elen, medan staten säkerställer mängden el.
En nackdel är att kostnaden kan komma att bli onödigt hög. Den brittiska regeringen har exempelvis tecknat kontrakt som uppgår till ungefär 1 kr/kWh, vilket är ungefär 50-60 öre högre per kilowattimme än de svenska genomsnittspriserna åren innan kärnkraftsnedstängningarna och energikrisen.
En högre kostnad måste samtidigt vägas mot risken att inte få tillräcklig energiproduktion överhuvudtaget.
Även om kostnaden är högre är den dock förutsägbar om kontraktet även utformas med en övre gräns. En högre kostnad måste samtidigt vägas mot risken att inte få tillräcklig energiproduktion överhuvudtaget och därför tvingas till ännu dyrare import och försämrad konkurrenskraft för företagen. Miljöpartiet brukade under språkröret Isabella Lövin lyfta fram just den brittiska siffran som ett skräckexempel på dyr kärnkraft, men under hösten och vintern 2022 var det många länder som nog gärna drömde sig bort till så låga priser.
CFD-modellen innebär i grund och botten en subvention av elproduktion och är på så sätt knappast en liberal drömlösning. När energimarknadernas dysfunktionalitet orsakas av subventions- och regleringsskapad problematik är det inte givet att lösningen stavas mer subventioner och regleringar. Men CFD-modellen bör inte heller avfärdas rakt av på grund av detta. CFD kan som redan nämnts göras teknikneutral och är på så sätt betydligt bättre än riktade subventioner till exempelvis solkraft. Det växande elbehovet som klimatomställningen skapar innebär också att det är brådskande att få till investeringar i elproduktion. Kanske kan även liberaler landa i att klimatfrågan och imperfekta energimarknader behöver kompenseras med statliga medel?
***
Den finska Mankalaprincipen är en modell som drivit fram investeringar i elproduktion utan subventioner. Mankalasystemet etablerades på 1960-talet som ett sätt för företag att producera el till självkostnadspris, något som även förekommer i svenska kärnkraftverk. I Allt du behöver veta om Sveriges elförsörjning pekar Jan Blomgren på att det unika med det finska systemet är att elen skattebefrias om ett företag som äger elproduktion använder den som råvara. Bara el som säljs vidare på marknaden beskattas. Därmed kan företaget dra av kostnaden för elproduktionen i sin bokföring och minska sin vinstskatt.
Mankalaprincipen gäller alla typer av energiproduktion, men har inte minst lett till investeringar i kärnkraft.
Mankalaprincipen gäller alla typer av energiproduktion, men har inte minst lett till investeringar i kärnkraft. De tre reaktorerna vid Olkiluoto kärnkraftverk är alla finansierade genom systemet. Den tredje reaktorn, OL3, har blivit känd för de otaliga förseningar och fördyringar som byggprocessen ledde till. Först våren 2023 började reaktorn leverera till det finska elnätet, 14 år efter den ordinarie tidplanen.
Just för att OL3 blivit känd som ett fiasko är det intressant att konstatera att de finska skattebetalarna inte förlorat en krona (eller euro) på alla förseningar. Eftersom reaktorn finansierats genom Mankalaprincipen finns inga skattemedel eller statliga subventioner i varken bygget eller driften. Ägarna till konsortiet som var beställare av projektet förlorade visserligen en hel del tid, men kostnaderna för problemen bars till största del av de företag som lovat att leverera en nyckelfärdig reaktor, den franska kärnkraftskoncernen Areva och tyska industribolaget Siemens.
Likheterna mellan Sverige och Finland är stora och uppenbara. Båda länder har en lång kärnkraftstradition och en tung, välkapitaliserad basindustri med stort behov av fossilfri el. Mankalaprincipen är en modell som ger fördelar till företag som tar ansvar för den egna elproduktionen men samtidigt undviker subventioner och skyddar skattebetalarna från kostnadsökningar och politisk risk. Som Jan Blomgren skriver är Mankala en kraftfull affärsmodell som ger både långsiktighet och incitament att hålla hög tillgänglighet.
En svensk Mankalaprincip i kombination med en utbyggd marknad för systemtjänster, där både vattenkraften och kärnkraften kan få betalt för de tekniska förmågor de levererar och den samhällsnytta som de genererar, skulle antagligen räcka för att kalkylen skulle gå ihop. Kärnkraft är en sund och bra investering för både företag och det svenska samhället i stort. Om vi bara slutar motarbeta den kommer det att visa sig i investeringsbesluten.