Ekonomi Essä
De statliga bolagen förtjänar bättre ägare
När politiker äger företag leder det till ständiga sammanblandningar av kommersiella och politiska överväganden. Det riskerar att leda till kapitalförstöring, skriver Dag Detter och beskriver hur staten skulle kunna ta bättre hand om sina bolag.
Det är ett mönster att när politiker driver fram stora investeringar som de får bestämma över, sker detta med hänvisningar till fördelar för miljö, klimatomställning eller arbetstillfällen. Det som lockar är att få agera som affärsmän eller företagsledare, men utan samma ansvar inför aktieägarna som i en privat investering och därför också väldigt ofta på grundval av halvdana analyser och bristande faktagrund. Till sin natur lockar politiken dess utövare att agera storslaget med andras, med skattebetalarnas, pengar. Men då detta inte kan sägas öppet, handlar retoriken om miljön, klimatet och jobben.
Politikers agerande är fokuserat på att spendera skattebetalarnas pengar i årliga budgetcykler i stället för att långsiktigt sträva efter att bygga upp en nettoförmögenhet för kommande generationer. De är endast utsatta för konkurrens under några veckor, vart fjärde år. Ett kommersiellt bolag är i ständig konkurrens, väl genomlyst och inriktad på att öka värdet för sina aktieägare.
Ett exempel är gruvkoncernen LKAB som genom sin skyddade politiska särställning sedan länge beskrivits som en ”bank med vidhängande gruva”, eftersom bolaget sitter på en kassa om 45 miljarder kronor. Det är en betydande förmögenhet som med en kommersiell ägare omedelbart getts tillbaka till ägarna i form av utdelning, för att de ska kunna bygga upp andra verksamheter och därmed sprida sin risk.
OECD har till exempel konstaterat att statliga bolag är överrepresenterade i korruptionsaffärer.
Avsaknaden av en professionell institution för ägarstyrning med relevant redovisning som om den vore en aktieportfölj noterad på börsen gör statliga bolag sårbara för lobbying och intressepåverkan från grupper som bevakar sina revir, sina ekonomiska egenintressen, eller vill gynna sina politiska stödgrupper. OECD har till exempel konstaterat att statliga bolag är överrepresenterade i korruptionsaffärer. Detta beror inte sällan på att statliga bolag har en otydlig målsättning som blandar politiska och kommersiella målsättningar.
Det gäller i synnerhet när fokus från offentliga ägare framförallt ligger mer på bolagens rapportering i frågor som etik, miljö, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mångfald och riktlinjer för ersättningsfrågor, än på frågor som rör bolagens verksamhet, finansiering, risk och värdeskapande.
Den sunda dragkamp som sker i det privata näringslivet mellan en bolagsstyrelse och bolagets ägare kring en optimal kapitalstruktur, undviks som exemplet LKAB är ett talande exempel på, nästan helt i den statliga sfären. Inte minst om det finns politiker i styrelsen, men framförallt när fokus är mer på den politiska målsättningen.
En privat ägares naturliga målsättning är att minimera det egna kapitalet i respektive bolag för att maximera riskspridning och avkastning på sina investeringar. I offentliga bolag får denna dragkamp en helt annan dynamik då statliga bolag inte har samma möjlighet till kapitalanskaffning från den konkurrensutsatta öppna marknaden, utan är hänvisade till en offentlig budgetprocess. I denna process konkurrerar ett statligt företags kapitalbehov med politiska behov av skattefinansiering till vård, skola och omsorg, samt försvar och polis och andra nödvändigheter i samhället.
Företagen blir expansiva konglomerat, som både Vattenfall och Telia försökte bli i början på 2000, med följd att lönsamheten minskar.
Det innebär att offentliga bolag instinktivt samlar kapital på hög, genom att dölja vinster med komplex internredovisning eller genom investeringar bortom kärnverksamheten. Företagen blir expansiva konglomerat, som både Vattenfall och Telia försökte bli i början på 2000, med följd att lönsamheten minskar.
SJ är ett annat exempel som hellre än att visa lönsamhet och ge utdelning, samlade verksamheter på hög så att investeringar i kärnverksamheten – tågverksamheten – blev eftersatt. Omfånget av detta konglomerat sträckte sig i början av 1990-talet genom hela värdekedjan från resebyrå, färjor, taxi, bussar, hotell, kasino och restauranger till speditionsfirmor. Med bolagiseringen 2001, delades verksamheten upp i fyra nya separata bolagsverksamheter: SJ AB för passagerartrafik, Green Cargo AB för godsverksamheten. Fastighetsinnehaven samlades Jernhusen AB, för att tillvarata den stora dolda värde- och utvecklingspotential som fanns inom denna unika portfölj. De verksamheter som krävde konkurrensneutralitet enligt avregleringen såsom service, underhåll och catering, överfördes till Swedcarrier AB med ett specifikt mandat att avyttra dessa bolag till bästa villkor och högsta möjliga värde när tillfälle gavs.
Uppdelningen synliggjorde en stor operativ ineffektivitet i nästan samtliga verksamheter, vilket möjliggjorde en process för att förbättra lönsamheten. Uppdelningen synliggjorde även investeringsbehov som dolts genom konglomeratstrukturen, där alltför mycket kapital lagts på icke-kärnverksamheter.
Med ett professionaliserat ägande i form av ett holdingbolag för de statliga bolagen skulle denna problematik kunna undvikas genom att bättre fördela pengar från de verksamheter som genererar överskott, till de verksamheter som har behov av kapital enligt en väl utarbetad affärsplan. Det blir mer professionellt och transparent ur ett ägarstyrningsperspektiv.
Samtidigt som ett holdingbolag är viktigt för att kunna säkra kapitaltillgång när portföljbolagen står inför goda investeringstillfällen, bör det också kunna avyttra bolag när andra ägare har en bättre kompetensprofil för ägarstyrning.
Så skedde också under perioden 1998–2001. Sammantaget såldes då statliga bolag för ett värde överstigande 140 miljarder, trots att försäljningarna inte var ett mål för det aktiva ägandet. Summan var nästan sju gånger värdet på de försäljningar som skedde under de år då försäljning var ett huvudsyfte, i början av 1990-talet. Merparten av dessa avyttringar var ett resultat av renodling av verksamheterna, då statliga bolag har en tendens att bli oöverskådliga konglomerat med litet krav på optimal balansräkning och kapitalstruktur.
Ett sådant holdingbolag kan även emittera obligationer med stöd av en oberoende rating vilket ytterligare skulle förstärka den finansiella disciplinen inom portföljen. Intressenter i form av långivare som intresserar sig för hur bolaget sköts, ger även bolaget ytterligare disciplin och kan fungera som motvikt mot alltför starka politiska påtryckningar.
Sammantaget skulle en sådan modell för förvaltningen av de statliga bolagen ge finansiella muskler för att kunna sköta kapitalförsörjningen till portföljbolagen utan att behöva stöd från skattemedel. I stället skulle bolagens förutsättningar att bli en viktig och återkommande inkomstkälla för staten stärkas.