Därför riskerar Tidöavtalet att misslyckas

”Ingen plan överlever första kontakt med fienden.” Citatet är tillskrivet den preussiske generalen Helmuth von Moltke. Han revolutionerade den preussiska militären genom att ge sina officerare mål att uppfylla i stället för detaljerade order. Moltke ansåg att krigsförlopp inte kunde förutses och att ingen plan kunde täcka alla omständigheter. Enligt honom var det  därför bättre om order var flexibla och att befälhavare snabbt kunde anpassa sig efter hur verkligheten förändrades. Strategin gjorde den preussiska armén nästintill oslagbar mot fiender som fortsatte att detaljstyra sina arméer. 

På motsvarande sätt argumenterar Fredrik Johansson i en tidigare artikel i Smedjan att politik måste vara flexibel för att kunna hantera händelser som inte kan förutses. Han ställer också frågan om Tidöavtalet är: ett program som är tillräckligt robust i sina idéer, i sin inriktning och i sin uppbackning för att överleva ”händelser”?

Värdet av flexibilitet och de problem som uppstår med detaljerade kontrakt är något som har uppmärksammats av Oliver Hart, 2016 års pristagare av Sveriges Riksbanks pris i ekonomisk vetenskap till Alfred Nobels minne. Oliver Hart byggde sin forskning på finlandssvensken Bengt Holmströms (som han delade priset med) teori om optimala kontrakt. Han vidareutvecklade Holmströms idéer genom att introducera idén om inkompletta kontrakt. Enligt Oliver Hart är alla kontrakt inkompletta. Ofta är kontrakt vaga och när nya omständigheter som inte täcks av kontraktet inträffar är det därför viktigt att veta vem som har tolkningsföreträde. 

Att partier i Sverige har börjat skriva kontrakt om hur landet ska styras, för att sedan vara bundna till detta kontrakt för att säkerställa en majoritet i Sveriges riksdag, är en ny företeelse. Tidigare har minoritetsregeringar använt sig av hoppande majoriteter för att få igenom sin politik och politiska kontrakt har varit begränsade till specifika sakfrågor. Att hela regeringsunderlaget grundar sig på ett kontrakt fick sitt genomslag i det så kallade Januariavtalet, då Miljöpartiet, Socialdemokraterna, Centerpartiet och Liberalerna i januari 2019 skrev en detaljerad överenskommelse för att blockera Sverigedemokraterna och Vänsterpartiet från att få inflytande över den bedrivna politiken under mandatperioden.

***

Men även Tidöavtalet, där Moderaterna, Kristdemokraterna, Liberalerna och Sverigedemokraterna har kommit överens om vilken politik som ska drivas under denna mandatperiod, är uttryck för en sådan kontraktsparlamentarism. Frågan är vad Oliver Hart skulle tycka om Tidöavtalet? Troligen skulle han påpeka att avtalet är ett inkomplett kontrakt där det är högst oklart vem som har tolkningsföreträde. Denna vaghet öppnar upp för att någon av parterna tolkar kontraktet på ett sätt som gynnar sitt parti på bekostnad av de andra parterna i avtalet. 

Trots att Tidöavtalet är över 60 sidor långt finns det många oklarheter. För det första består mycket i avtalet av utredningar som ska tillsättas. Allt från återinförandet av vandel som grund för utvisningar, förstatligande av sjukvård och försörjningskrav vid anhöriginvandring ska utredas. Problemet är att utredningar tar lång tid att genomföra. Ingenting i avtalet klargör heller vad som händer om regeringen avfärdar utredningens förslag. Detta kommer sannolikt att inträffa eftersom centrala regeringsföreträdare redan kritiserat vissa förslag innan utredningarna ens blivit färdiga. Sjukvårdsminister Acko Anckarberg Johansson (KD) har exempelvis varit kritisk mot förslaget att begränsa rätten till tolk i vården, vilket skapat spänningar mellan regeringen och Sverigedemokraterna. 

Trots att Tidöavtalet är över 60 sidor långt finns det många oklarheter.

Ett av de största problemen med alla typer av kontrakt är att omständigheterna ständigt förändras, ofta på sätt som är svåra att förutse. Detta innebär att det blir svårt att fullfölja kontraktet. Januariavtalet skapades exempelvis under en högkonjunktur med låg inflation och starka statsfinanser. Ett år senare utbröt en global pandemi som totalt förändrade den politiska spelplanen. Av förklarliga skäl stod det ingenting i Januariavtalet om hur en sådan situation skulle hanteras. Pandemin var samtidigt en politisk välsignelse eftersom den ledde till att så gott som alla budgetrestriktioner släpptes och enorma summor kunde spenderas på att stimulera ekonomin, och för att tillgodose partiernas olika önskemål. Tidöavtalet ska däremot efterlevas i en situation där Sverige befinner sig i en lågkonjunktur med hög inflation och där budgetutrymmet för reformer är mer begränsat. Samarbetspartierna kommer därmed behöva kompromissa om vad som ska prioriteras i överenskommelsen, vilket oundvikligen kommer att leda till slitningar. 

Många av punkterna i Tidöavtalet, till exempel att drivkrafterna att arbeta ska öka, är också synnerligen vagt formulerade. Det är därmed högst oklart hur en sådan politik ska genomföras. Politikerna har traditionellt haft svårt att sänka bidrag eftersom det finns tydliga förlorare som både medierna och politiska motståndare kan göra till symboler för hur politiken slår mot de svagaste grupperna i samhället. Det försvåras än mer i en situation där familjer redan är hårt pressade av inflation och räntehöjningar. Regeringspartierna är förstås väl medvetna om vad som hände när Alliansen stramade åt sjukförsäkringen, och hur det ledde till att man var en hårsmån från att förlora valet 2010. 

I varje del av Tidöavtalet finns också följande skrivning: 

Det finns ingen garanti för att frågor som bereds i projektet automatiskt är garanterade finansiering i budgetpropositionen. Den förhandlingen sker separat från samarbetsprojektet i budgetprocessen. 

Med tanke på det ekonomiska läget kan denna paragraf användas som ursäkt för att inte genomföra den politik som faktiskt specificeras i Tidöavtalet. Höstbudgeten 2022 inkluderade exempelvis, med hänvisning till den höga inflationen, få av de stora vallöftena. Det finns en stor risk att många av punkterna i Tidöavtalet inte kommer att genomföras med hänvisning till det svåra ekonomiska läget, vilket innebär att det kommer att bli svåra förhandlingar kring vilka punkter som ska prioriteras. 

Det finns en stor risk att många av punkterna i Tidöavtalet inte kommer att genomföras

Ett annat problem med Tidöavtalet är att överenskommelsen gör det svårt att skapa långsiktiga och blocköverskridande överenskommelser. Sverige har tidigare haft en tradition av hoppande majoriteter där regeringar söker stöd för sin politik från olika håll gällande olika frågor. Detta har resulterat i att regeringar i många fall sökt stöd över blockgränsen för att få stöd för sin politik. Blocköverskridande överenskommelser är oftast bra eftersom det möjliggör stora reformer som kan överleva under flera mandatperioder. Pensionsreformen, krispaketen under 1990-talet och den stora skattereformen 1990-1991 har alla varit exempel på framgångsrika överenskommelser. Enligt Tidöavtalet får inte någon av parterna ensidigt samarbeta med andra partier om sådant som specificeras i avtalet. I praktiken innebär det att regeringen inte kan förlita sig på hoppande majoriteter utan Sverigedemokraternas tillåtelse. Detta försvårar regeringens möjlighet att genomdriva genomgripande reformer som kan överleva maktskiften. 

***

Samarbetspartierna har dessutom bara incitament att följa Tidöavtalet så länge det är politiskt gynnsamt. Den främsta anledningen till att Januariavtalet föll var Liberalernas sjunkande och låga opinionssiffror. Risken var överhängande att de skulle ramla ur riksdagen efter riksdagsvalet 2022. När möjligheten uppstod övergav de avtalet och gick med i Kristerssons block. På motsvarande sätt kommer de samarbetspartier som tappar i opinionen inför nästa val lockas att distansera sig från Tidöavtalet. Liberalerna kommer troligen vilja signalera sin självständighet gentemot Sverigedemokraterna, medan Sverigedemokraterna kommer att använda sig av avtalet för att pressa regeringen att få genomslag för sin politik. Liberalernas partiledare har redan konstaterat att han är beredd att bryta mot Tidöavtalet och att det finns gränser han inte kan passera. Ett uttalande som signalerar att Liberalerna kan tänkas lämna regeringen om de anser att Sverigedemokraternas politik får för stort genomslag.

Samarbetspartierna har dessutom bara incitament att följa Tidöavtalet så länge det är politiskt gynnsamt.

Sverigedemokraterna har också mycket starka incitament att vara tuffa mot regeringen. Det är nämligen det enda partiet i regeringsunderlaget som inte sitter i regeringen, vilket öppnar upp för möjligheten att enkelt gå i opposition. 

***

När Januariavtalet föll hade endast 16 av 73 punkter genomförts. Den som bäst har sammanfattat varför avtalet misslyckades är den liberala utbildningsminister Mats Persson: 

Januariavtalet spretade över så många områden och alldeles för mycket detaljer bestämdes för tidigt i mandatperioden. När verklighetens kriser kom satt vi fast i ett avtal som inte längre var relevant.

Testa att byta ut Januariavtalet mot Tidöavtalet i citatet ovan. Det står då klart att Tidöavtalet löper stor risk att inte överleva. Alla inblandade parter har incitament att vid någon tidpunkt innan nästa val bryta mot överenskommelsen. Ett avtal kan inte heller täcka allt, vilket öppnar upp för politiska konflikter och oförutsedda händelser som sätter käppar i hjulet för avtalets efterlevnad.  

Det understryker varför kontraktsparlamentarism inte är en väg framåt för ett land i stort behov av reformer. Det är en återvändsgränd. Ingen plan överlever kontakt med fienden och inget politiskt kontrakt överlever kontakt med verkligheten.