Den 15 december 2008 trädde nya regler för arbetskraftsinvandring i kraft. Det hade då gått 40 år sedan kravet på arbetstillstånd före inresa införts och nästan lika länge sedan LO med ett cirkulär till sina förbund effektivt stoppade nästan hela arbetskraftsinvandringen.

Under dessa 40 år lyste arbetskraftsinvandringen med sin frånvaro, inte bara den faktiska invandringen, utan också i den politiska debatten. Den arbetarrörelse som ansträngt sig för att stoppa invandringen på 1960- och 1970-talet, kunde visserligen blicka tillbaka på en invandring som hade fungerat bra. Inte bara var den offentligtfinansiellt lönsam – när Arbetarrörelsens arkiv och bibliotek anordnade ett seminarium om arbetarrörelsens invandrings- och invandrarpolitik var tongångarna mycket positiva. LO-utredaren Ragne Beiming underströk arbetskraftsinvandringens avgörande betydelse för att bygga det svenska välfärdssamhället. Utan tillskott av arbetskraft hade de sociala refor­merna inte kunnat bli av.

Någon ny arbetskraftsinvandring var det ändå ingen som ville se. Några företag försökte få arbets­tillstånd för byggarbetare, men möttes av protester från facket och avslag från myndig­heterna. SAF:s ordförande Ulf Laurin föreslog att Sverige skulle öppna för arbetskrafts­invandring från EG-­länderna i väntan på svenskt medlemskap, men utrikeshandelsminister Anita Gradin förstod inte poängen och menade att Europas arbetare ändå inte ville flytta: ”De är stolta över sina länder och vill stanna kvar där.”

Det politiska ointresset var massivt fram till det sena 1990-talet.

Det politiska ointresset var massivt fram till det sena 1990-talet. Då började diskussionen i EU präglas av den demografiska utvecklingen med en åldrande befolkning, globalisering och rörlighet över gränser. Kommissionen tog fram rapporter och flera medlemsländer drog åt samma håll: för att stärka globaliseringen och hantera fallande födslar och allt äldre äldre, behövdes mer invandring.

År 2000 publicerade Timbro Frihet med förhinder, en liten skrift av Maria Rankka, en ung moderat som så småningom skulle bli vd för Timbro och Stockholms handelskammare. Året efter släppte Svenskt Näringsliv rapporten Öppna den svenska arbetsmarknaden av Bijan Fahimi. Både Rankka och Fahimi argumenterade för att den fria rörligheten av arbetskraft – precis som frihandel – innebär stora vinster för både mottagarlandet och den som rör sig. Därtill är det både rättvist och frihetligt att låta människor röra sig över gränser.

I Almedalen valåret 2002 släppte Svenskt Näringsliv rapporten Invandring för tillväxt och nya jobb av Karin Ekenger och Fabian Wallen. Den innehöll, till skillnad från Fahimis rapport, inte bara argument för hur bra det vore, utan också konkret utformade förslag på hur det nya systemet skulle kunna se ut.

Förslaget fick spinn. I en gemensam debattartikel skrev de borgerliga partiledarna Bo Lundgren, Alf Svensson, Maud Olofsson och Lars Leijonborg att en ny politik för jobb bland annat skulle innehålla ”en ökad arbetskraftsinvandring”. Även Miljöpartiet hakade på frågan, så fem partier ville nu se reformer för öppnare arbets­krafts­invandring.

Däremot var Socialdemokraterna helt avvisande. Göran Persson avfärdade kraven helt, och menade att ”Först måste de arbetslösa invandrare som redan finns i Sverige komma in på arbetsmarknaden”. LO:s ordförande Wanja Lundby­-Wedin sade: ”Arbetskrafts­invandring kommer att behövas. Men inte nu, utan senare.”

Lyckligtvis förlorade Göran Persson valet 2002.

Lyckligtvis förlorade Göran Persson valet 2002. Eller, det gjorde han naturligtvis inte riktigt – Socialdemokraterna fick skyhöga siffror, Moderaterna kollapsade, och Persson regerade vidare. Men just i frågan om arbetskraftsinvandring förlorade socialisterna med en hårsmån: M, FP, KD, C och MP samlade tillsammans precis 175 mandat, och kunde därför ge regeringen i uppdrag att utreda en friare invandring till jobb:

”Det finns starka skäl – både ekonomiska och mänskliga – att skapa regler som möjliggör vidgad arbetskraftsinvandring till Sverige […] I en globaliserad värld är det naturligt att människor kan röra sig över nationsgränser och bygga sig en ny framtid i ett annat land än födelselandet. Ett Sverige som öppnar för arbetskraftsinvandring ger människor denna möjlighet, samtidigt som arbetskraftsinvandring skulle göra Sverige till en mer dynamisk ekonomi.” (2002/03:SfU8, reservation 11.)

Den 19 februari 2004 tillsattes en parlamentarisk utredning, som lämnade över sitt slutbetänkande i oktober 2006 till den nya migrationsministern Tobias Billström. Alliansregeringen tog fram en promemoria (Ds 2007:27) baserad på huvudreservationen i utredningen (en gemensam skrivning från M, KD, C och MP – FP ställde sig utanför och skrev en egen reservation). Tillsammans med Miljöpartiet lade regeringen fram proposition 2007/08:147 Nya regler för arbetskraftsinvandring, som föreslog att den myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen skulle upphöra, och att arbetsgivare själva skulle få bedöma behovet av arbetskraft. Förutsättningen var att arbetskraftsinvandraren skulle försörja sig själv, och inte ha sämre villkor än vad som gäller på svensk arbetsmarknad i kollektivavtal eller branschpraxis. 15 december 2008 trädde det nya systemet i kraft.

***

Efter reformen såg Sverige både en ökande och mer träffsäker arbetskraftsinvandring. När man jämför Arbetsförmedlingens bristyrkeslistor med beviljade arbetstillstånd ser man att andelen arbetstillstånd som går till bristyrken ökat kraftigt efter att arbets­marknadsprövningen avskaffats. Mer än 90 procent av arbetstillstånden går till yrken med brist på arbetskraft, samtidigt som antalet beviljade arbetstillstånd ökat kraftigt. Året innan reformen, 2007, beviljades ungefär 6 000 arbetstillstånd. I dag är de fyra gånger så många och möter arbetsmarknadens behov långt bättre.

Det har betydelse för ekonomin. Arbetskraftsinvandringen innebär i dag omkring 45 miljarder kronor i ökad BNP och 14 miljarder i skatteintäkter. De reformer är lätträknade som inneburit större positiva effekter för företagandet, ekonomin och arbetsmarknaden.

Direkt när reformen trätt i kraft fick den kritik för otillräckliga kontroller och att det var lätt att fuska.

Men trots de storslagna resultaten har reformens 15 år knappast varit en dans på rosor. Direkt när reformen trätt i kraft fick den kritik för otillräckliga kontroller och att det var lätt att fuska. Hotell- och restaurangfacket publicerade rapporten Till vilket pris som helst? (2012) där de beskrev ett omfattande missbruk med människor som jobbar för långa arbetsdagar till för låga löner och att alla företag de granskade hade brister på åtminstone någon punkt. LO:s rapport Fusk och utnyttjande (2013) tecknade en bild av omfattande problem med köpta tillstånd: ”Någon statistik över hur många arbetstillstånd som arbetsgivare fått pengar för att medverka i finns naturligtvis inte. Berättelser om betalning är dock så vanliga att vi slutat räkna för länge sedan.” Även OECD hade 2011 rekommenderat förbättrad kontroll av regelefterlevnaden.

Inför 2011 fick Migrationsverket därför i uppdrag att motverka skenanställningar och regel­miss­bruk, de började granska fuskutsatta sektorer särskilt hårt, och införde skärpta krav för branscher som hotell och restaurang, jordbruk och bygg. LO skriver i Fusk och utnyttjande: ”Statistiken visar att reglerna hade effekt.” Regeringen gick också vidare med ytterligare skärpningar, och skrev i proposition 2013/14:227, Åtgärder mot missbruk av reglerna för arbetskraftsinvandring:

Enligt Migrationsverket har de av verket vidtagna åtgärderna gett goda resultat. Samtidigt har uppgifter om utländska arbetstagare som far illa på̊ den svenska arbetsmarknaden fortsatt att komma från bl a media och mycket tyder på att reglerna för arbetskraftsinvandring fortfarande kringgås. Oavsett omfattningen av detta missbruk anser regeringen att det är angeläget att det snarast vidtas vissa åtgärder som kan bidra till att motverka missbruk av reglerna för arbets­kraftsinvandring och utnyttjande av utländsk arbetskraft.

Propositionen innehöll åtgärder för att komma till rätta med problemen – skyldighet för arbetsgivare att lämna uppgifter till Migrationsverket, utökade efterkontroller, och inte minst bestämmelser om återkallelse av arbetstillstånd. Det skulle visa sig tveeggat. Även om reformerna fick effekt – fusk har förekommit även efteråt, men av alla utredningar att döma i marginell utsträckning – slog de också på ett oönskat sätt.

***

Under 2016 började frågan om kompetensutvisningar blossa upp. Fall på fall uppmärksammades där arbetskraftsinvandrare på grund av bagatellartade fel och misstag utvisades. Någon hade sökt jobb via Linkedin snarare än Arbetsförmedlingen, någon hade fått lönerevideringen i efterskott ett par månader för sent, någon hade fått några tior för lite i lön, någon hade tagit ut för lite semester. Sammantaget handlade det om tusentals personer som utvisades eller nekades förlängt arbetstillstånd.

Det hela berodde på Migrationsverkets felaktiga tolkning av Migrationsöverdomstolens tolkning av de skärpta reglerna som infördes. Migrationsöverdomstolen är den sista instansen för prövning av migrationsfrågor. 2015 fick de mål om återkallelse på bordet: en utlännings månadsinkomst hade periodvis understigit försörjnings­­kravet på 13 000 kronor, och frågan var om hon kunde få stanna i Sverige.

För att beviljas arbetstillstånd behöver man uppfylla två krav: försörjningskravet och villkorskravet. Dels ska man ha en tillräcklig inkomst för att inte vara berättigad till bidrag, dels ska villkoren inte vara sämre än på arbetsmarknaden i övrigt. Migrationsdomstolen konstaterade att det första kravet ska tolkas strikt. Om en utlänning vid något tillfälle hade understigit kraven skulle en förlängning eller permanent uppehållstillstånd inte kunna komma i fråga. Migrationsverket i sin tur, tolkade detta som att även villkorskravet skulle tolkas lika strikt – även minsta avsteg från villkoren i kollektivavtal, hur litet eller kortvarigt det än var, skulle leda till utvisning.

När kompetensutvisningarna kom upp på den politiska agendan hösten 2016, ställde sig samtliga riksdagspartier – från V till SD, inklusive regeringspartierna – bakom ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt skulle lägga ett tilläggsdirektiv till den pågående utredningen om åtgärder för att stärka arbetskraftsinvandrares ställning på arbetsmarknaden. Utskottet menade att det var ”orimligt om mindre misstag leder till förlust av arbetstillstånd”. Regeringen återkom med en minimal ändring som inte löste problemen, och Allianspartierna gick i stället vidare med den ovanliga strategin: skriv egen lag, med hänvisningen till att regeringen ”misslyckats med att agera inom de tidsramar som riksdagen satt upp”. Flera partier höll emot. Först när Centerpartiet hotade med att själva gå fram med skarp lagtext anslöt sig M, KD och L.

Utskottet remitterade förslaget, men efter att Lagrådet avstyrkt förslaget gick ett lika enigt utskott på regeringens proposition. Att det var tandlöst visade sig inte göra så mycket, för strax efteråt avgjordes de så kallade Luciadomarna i Migrationsdomstolen som innebar en mer tillåtande tolkning.

I sin egen historieskrivning har Migrationsverkets dåvarande GD Mikael Ribbenvik försökt lägga ansvaret på Migrationsöverdomstolens vacklande. Han har konstaterat att domstolen slog fast att kravet på inkomst är mycket strikt, och att undantag inte ska tillåtas. Det är sant, men domarna skriver inte något om det andra kravet. Den frågan behövde tolkas av Migrationsverket, som valde striktast möjliga tolkning och sa att en förlängningsansökan inte kan beviljas om det funnits någon avvikelse – inte bara i förhållande till försörjningskravet, utan också i förhållande till kraven på kollektivavtalsenliga löner och villkor. Den tolkningen ledde till de orimliga kompetensutvisningarna.

När Migrationsöverdomstolen sedan kungjorde Luciadomarna slog de fast att tolkningen var för restriktiv. De innebar inte att Migrations­överdomstolen ”vacklat”, utan att Migrationsverkets tolkning inte höll. Nu kan vi ändå, i all väsentlighet, lägga epoken till handlingarna.

***

Under Socialdemokraternas regeringsperiod 2014–2022 stod arbetskraftsinvandringspolitiken still. S har alltid velat begränsa den, men varit beroende av först MP i regeringen och sedan även av C och L i Januariavtalet. Men under perioden ägde andra, större, förändringar rum.

Jag skrev min masteruppsats 2019 om arbetskraftsinvandringspolitik­debatten under perioden 2008–2018, och konstaterade att trots kraftiga skiften i migrationspolitiken, har debatten om arbetskraftsinvandringen varit stabil:

”Inget parti har gjort något avgörande skifte i policy, och de förändringar som gjorts av systemet som trädde i kraft 2008, har snarare beskrivits som förbättringar, justeringar och vård av systemet än som nya systemskiften eller ändrade värderingar i grunden.”

De senaste fem åren har politiken genomgått stora skiften, och epoken som inleddes 2008 riskerar att lida mot sitt slut.

Bara ett par år senare har det ställts på ända. De senaste fem åren har arbetskraftsinvandringspolitiken genomgått stora skiften, och epoken som inleddes 2008 riskerar att lida mot sitt slut.

I februari 2021 lanserade Moderaterna förslaget att arbetskraftsinvandrare skulle behöva tjäna över medianlönen i Sverige – 34 200 kronor år 2022 – för att beviljas ett arbetstillstånd. Syftet var trippelt: att komma åt fusk och missbruk, att arbetslösa som finns i Sverige ska ta de jobb som arbetskraftsinvandrare inte får, och göra detta utan att återinföra arbetsmarknadsprövning. Tyvärr ser de ut att misslyckas med alla tre målen.

Det första syftet är fusket. I promemorian gällande kravet på 80 procent av medianlön skriver regeringen att kravet kan ”antas bidra till att missbruket av systemet för arbetskraftsinvandring minskar”, med hänvisning till utredningen Ett förbättrat system mot arbetskrafts­exploatering m.m. (SOU 2021:88).

Utredningen som regeringen hänvisar till skriver dock tvärtom: ”Ett höjt inkomstkrav … behöver inte införas eftersom det inte är ändamålsenligt för att motverka det missbruk som utredningen har kartlagt.” Delar av det fusk som finns handlar också om återbetalning av löner till arbetsgivare, så att de pengar arbetstagaren får ut inte i verkligheten matchar vad som står på pappret. Det är inget man kommer åt genom att kräva högre löner på pappret.

Det andra syftet är jobben. De som redan är arbetslösa i Sverige borde ta jobben i stället för att de går till arbetskraftsinvandrare. Problemet är att det inte fungerar. Som Oliver Rosengren, då kommunalråd i Växjö, nu ledamot i riksdagen, konstaterat:

Idén att fler svenskar får jobb om jobbinvandrarna blir färre kommer ur samma föreställning som att ”sex timmars arbetsdag skulle göra att fler kan dela på jobben” eller ”om alla gick i pension vid 55 år skulle inga ungdomar vara arbetslösa”. Så fungerar inte ekonomin.

Det riskerar att bli tvärtom. De arbetsplatser som anställer arbetskrafts­invandrare växer mer och anställer fler – både inflyttade och infödda – än jämförbara företag som inte anställer arbetskrafts­invandrare. Det kommer inte att bli lägre arbetslöshet av att färre får jobba i Sverige.

Det sista syftet var att hitta en så enkel lösning – ett medianlönekrav – så att man inte skulle behöva återinföra arbetsmarknadsprövningen. Det gamla systemet innebar att en myndighet snarare än en arbetsgivare avgjorde vem som behövde anställas. När Moderaternas migrationspolitiska talesperson Maria Malmer Stenergard, i dag migrationsminister, efter lanseringen av medianlöneförslaget fick frågan om undantag för bristyrken var aktuella, svarade hon tydligt nej. ”Vi vill inte från Moderaternas sida se någon återgång till den här myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen och att myndigheter ska blanda sig i det.”

Nu står det klart i utredningsdirektiven som regeringen lagt att den myndighetsbaserade arbetsmarknadsprövningen visst ska återinföras. Medianlön utan golv skulle slå ut för många yrken, så undantag ska införas för bristyrken – baserat på en myndighets bedömning.

***

Prenumerera på Smedjan!

Varje lördag får du som prenumerant (gratis) ett nyhetsbrev med exklusiv text av Svend Dahl och lästips från veckan som gått. Dessutom unika erbjudanden på Timbro förlags utgivning.

Email

Man ska alltid vara försiktig med att dra slutsatser av historien, särskilt den historia som fortfarande pågår. Men några saker kan vi ändå lära oss av arbetskraftsinvandringens första femton år.

Arbetskraftsinvandringens uppgång var en lång process. Från decennier av stiltje började det med en krusning på ytan. Marknadsliberala organisationer som Timbro och Svenskt Näringsliv började lyfta på locket till någonting nytt, och efter ett decennium kunde de skörda frukterna. Framgångar är sällan snabba, och sällan permanenta. Även de bästa reformer måste vårdas.

En glädjande slutsats är att reformer också kan vårdas. Fusk, kompetens­utvisningar och många andra problem har kommit och gått under de femton åren. När regeringen har varit närvarande och aktiv – som under de första årens hantering av missbruk av arbetstillstånd – går det mesta att klara av. När regeringen har varit frånvarande och passiv – som under Morgan Johanssons justitieministertid – har frågor som kompetensutvisningar dragits i långbänk.

Vart arbetskraftsinvandringen är på väg nu är svårt att sia om. Regeringen har utlovat reformer för att locka och främja högkvalificerad arbetskraftsinvandring, samtidigt som man inför höga lönegolv och arbetsmarknadsprövning. Det finns stora skäl att vara oroad på kort och medellång sikt. På längre sikt än så kan nog vad som helst hända.

Omslagsfoto föreställande den dåvarande migrationsministern Tobias Billström (M) tillsammans med Miljöpartiets Åsa Romson och Maria Ferm på en gemensam presskonferens: Pontus Lundahl/SCANPIX