Städer växer fram i en samverkan mellan två krafter, markpriser och människans planering. I olika tidsperioder har vi låtit marknaden bestämma mer, och i andra har vi försökt att helt eliminera den information som markpriserna förmedlar till dem som verkar och bor i städer.

Markpriser är opersonliga, ingen kan bestämma vad de ska vara. När moderna städer började växa, under industrialiseringen, steg markpriser i närheten av de nyligen startade fabrikerna. Storskalig produktion, och specialisering, innebar att människor kunde få ett bättre liv på städernas arbetsmarknader. Människor övergav därför självhushållningen på landsbygden. Stockholms befolkning, för att ta ett exempel, tredubblades på 50 år mellan 1850 och 1900.

När många människor vill flytta till en plats kommer markpriserna att stiga. Och stigande markpriser kommer att påverka hur marken används. När mark är billig kan man efterfråga mycket. Utanför städerna ser vi därför stora villatomter, där boytan endast utgör en bråkdel av markytan. Inne i städerna är det tvärtom. Höga markpriser gör att det byggs på höjden, med resultatet att boytan kan vara många gånger större än marken som huset tar i anspråk. Blir markpriserna mycket höga kommer människor också att börja rationalisera bort boyta. I städer bor vi mindre än utanför.

Även om markpriser inte går att bestämma, så kan de påverkas av planering. Planerare ser utfallen som skapas av de fria marknadskrafterna, och vill ofta på olika sätt styra om utvecklingen i en annan riktning. De gör det för att de förväntar sig att utfallet kommer bli bättre, men väldigt ofta bortser de från vilka konsekvenser som deras normer, i form av byggregler, reglering av tomtstorlek och byggnadshöjder har.

***

Alain Bertaud är en av få urbana planerare jag stött på som förstått att ekonomer, som förstår markpriser och konsekvenser av regleringar, och planerare, som är duktiga på att ta fram fungerande sätt att lösa olika koordinationsproblem, är alltför åtskilda. I sin bok, Order without Design – How markets shape cities (MIT Press, 2018), skriver han inledningsvis:

”Planerare är blinda, de agerar utan att se. Nationalekonomer är paralyserade, de ser utan att agera.”

Alain Bertaud har nästan 60 års erfarenhet av urban planering. Han började sin karriär med att godkänna bygglov i en mindre stad, Tlemcen, i Algeriet. På 1970-talet var han ansvarig för generalplanen av Haitis huvudstad Port-au-Prince. Under 1980- och 1990-talen arbetade han med stadsplanering i både Kina och Ryssland. Hans erfarenhet har lett till en slutsats: Planerare och nationalekonomer måste prata mer med varandra.

”Planerare är blinda, de agerar utan att se. Nationalekonomer är paralyserade, de ser utan att agera.”

När jag för flera år sedan läste hans bok för första gången, fick den mig att starta upp en kurs på Lunds universitet med namnet Marknaden, politiken och staden. I förra veckan fick jag chansen att träffa Bertaud, för att fråga om hur han ser på stadsbyggnad, och rollen som planerare och ekonomer bör spela i hur våra städer utvecklas.

Planerare är ofta normativa. De är intresserade av hur saker och ting bör vara. När det kommer till stadsbyggnad landar de därför ofta i att försöka reglera fram olika utfall. De tycker om att bestämma minsta tomtstorlekar, hur små lägenheter får vara, hur mycket ljusinsläpp som måste finnas, eller hur priser ska få sättas på både marken bostäder byggs på, och på bostäderna själva. Jag uppfattar inte Alain Bertaud som en vanlig planerare.

Skulle man kunna säga att du är en ganska ovanlig planerare?

– Ja. På ett sätt skulle man kunna säga att jag är en avfälling från planerarna, men jag är fortfarande planerare. Jag tror att det blev så av slumpen. Jag har alltid varit kvantitativt driven, jag observerar hur saker ligger till, och då är det svårt att undvika att se mönster. Men det var först när jag var 32 och träffade en nationalekonom som studerade städer som jag förstod att det fanns teorier som förklarade mina observationer. Så är det fortfarande, planerare och ekonomer träffas aldrig. Det gör att planerare aldrig förstår hur och varför deras beslut kan få oönskade konsekvenser.

– Det är som om vi skulle ha biologer, som studerar den mänskliga kroppen och vet precis hur allt hänger ihop, vilka sjukdomar som ger vilka symptom och vilken medicin som kan hjälpa. Och samtidigt ha läkare som är mentalt kvar i 1700-talet utan att riktigt förstå blodcirkulation. Planerare är som läkare på 1700-talet, samtidigt som ekonomer är som biologer. Problemet är att de aldrig pratar med varandra.

”Planerare och ekonomer träffas aldrig. Det gör att planerare inte förstår hur och varför deras beslut får oönskade konsekvenser.”

– Av någon orsak råder fullständig separation mellan nationalekonomi och planering, så är det överallt. För några år sedan granskade Dame Kate Barker, en framstående brittisk nationalekonom, Londons markanvändningsregleringar. Det första som slog henne var att markpriser eller hyror inte nämndes någonstans i dokumenten. Det handlar bara om planering.

Just det beskriver du väl i din bok. Att ekonomer förstår priser och vilken information som priser bär på, medan planerare snarare ser priser som ett hinder som måste övervinnas. Är det den grundläggande motsättningen mellan ekonomer och planerare?

– Planerare ser inte priser som en signal. Planerare är ofta ingenjörer eller arkitekter, och vad jag tror irriterar dem med markpriser har att göra med priser på andra insatsvaror. De förstår priset på stål och priset på cement. De priserna varierar inte särskilt mycket. Men markpriser kan variera något oerhört mellan olika platser och även på samma plats över tid. Men eftersom de är vana vid de stabila priserna på varor tar de inte markpriser seriöst, och i stället tror de att skillnaderna i priser beror på spekulation.

– Man kan fortfarande höra planerare, även på universiteten, förklara problemet med dyra bostäder med att det beror på spekulation. Om vi bara burar in spekulanterna, eller förhindrar dem från att spekulera i markköp så kommer bostäder vara billiga för alla. De ser det inte som en konsekvens av marknadskrafter, av utbud och efterfrågan.

Du har ju nära 60 års erfarenhet av stadsplanering. Vilken var din största ögonöppnare för hur viktiga marknadskrafterna är för städers utformning?

– Jag började studera på École des beaux-arts i Paris 1958 och blev klar 1967. Jag tog en paus från mina studier 1963 eftersom jag inte var helt nöjd med utbildningen. Under den tiden beundrade jag Le Corbusier. Jag åkte ett år till Chandigarh i Indien, där Corbusier hade i uppdrag att bygga en stad.

”Det bästa stället för att besöka restauranger, caféer eller köpa kläder var i slummen, som hade vuxit fram spontant.”

– Under mitt år där insåg jag att den planerade staden inte fungerade alls. Det bästa stället för att besöka restauranger, caféer eller till och med köpa kläder var i slummen, som hade vuxit fram spontant av alla de som jobbade med att bygga upp staden. Slummen var den riktiga staden. För att överleva där var man tvungen att göra något värdefullt för samhället, man måste erbjuda något som andra vill ha.

– Mitt nästa jobb gick ut på att godkänna, eller snarare neka, bygglov i Tlemcen i Algeriet. I stället för militärtjänstgöring fick jag leda den urbana planeringen där. En av mina första frågor var om jag fick använda sunt förnuft, i stället för de rådande byggreglerna som importerats från den tidigare kolonialmakten Frankrike. Där insåg jag hur arbiträra byggregler kan vara.

Du har ju också erfarenhet av att arbeta i både det kommunistiska Kina och i Sovjetunionen. Kan du beskriva dina erfarenheter av hur städer formas när vi helt gör avsteg från marknadens mekanismer?

– Att jobba med planering i både Sovjet och det kommunistiska Kina gjorde det smärtsamt tydligt hur viktiga priser är som signaler. Utan priser måste man centralt bestämma hur mycket mark som ska allokeras till jordbruk och hur mycket som ska allokeras till fabriker. I Sovjet hade man en stor bok där uppdelningen av mark till alla industrier bestämdes. Exempelvis kunde det bestämmas att en skofabrik behöver fem hektar. Men problemet är att produktionsteknologier förändras. När Sovjet bestämde sin markanvändning på 30-talet var det efter den tidens produktionsteknologier. När de sedan ändrades tilläts inte markanvändningen följa efter utan nya beslut om hur marken skulle fördelas.

– Att bestämma markanvändning utan priser blir helt enkelt absurt.

En bärande tanke i din bok är att städer primärt är arbetsmarknader – för många kan det nog låta som en väldigt stark förenkling. Kan du förklara?

– Ja, många tycker att det är reducerande. Och jag vet förstås att städer är mer än att vi går till jobbet på morgonen och går och lägger oss på kvällen. Vi tycker om att gå på caféer och restauranger med våra vänner, gå på teater och konserter, jogga i parken. Men allt det är möjligt bara för att arbetsmarknaden fungerar. Arbetsmarknaden är fundamentet som allt vi tycker om i städer vilar på. Om arbetsmarknaden kollapsar kommer allt annat att kollapsa.

”De flesta planerare ser staden som en stor Club Med, att vi ska vara där för att roa oss.”

– Ta Detroit som exempel. De har ett av världens mest fantastiska konstmuseer. När deras arbetsmarknad kollapsade, och delvis också för staden misskött sina finanser, tvingades de överväga att sälja sina samlingar.

– De flesta planerare ser staden som en stor Club Med, att vi ska vara där för att roa oss. Det är såklart sant att vi ska roa oss i städer. Men det som betalar för att vi ska kunna roa oss är arbetsmarknaden.

Höga bostadspriser ställer till det för hushållen. Det går inte att hitta bostäder nära jobben och pendlingstiderna blir långa. Du skriver träffande att politiker ofta känner tryck att ”göra något”. Hur borde man tänka i stället?

– Vi skulle behöva se utbyggnad och förbättring av transporter, och en drastisk minskning av regler som förhindrar förtätning.

– Problemet är att politiker typiskt sett har korta mandatperioder vilket innebär att de vill ha resultat direkt. Vad man borde göra är att satsa på transporter, så att mer mark blir möjlig att bygga på. Men det tar mycket lång tid att utöka utbudet av byggbar mark.

– I många länder, och Sverige verkar inte vara ett undantag, har man i stället försökt bygga billiga bostäder. Men problemet som man stött på är att man behandlat alla variabler som konstanta – utom markpriset. Man har på politisk väg bestämt tomtstorlek, storlek på gator, antalet parkeringsplatser och hur stora bostäderna ska vara. När markpriset varit den enda variabeln som tillåts variera byggs bostäderna där mark är billig. Men billig mark är per definition otillgänglig för arbetsmarknaden, annars hade den inte varit billig. Därför har många av de här bostadsområdena blivit fattigdomsfällor.

– Förtätning är också ett sätt att försöka komma åt problemet med för få eller för dyra bostäder. Men samtidigt tenderar alla regleringar att förhindra just förtätning. Reglering av byggnadshöjd, reglering av lägenhetsstorlek. Alla städer har, uttryckt på olika sätt, någon sorts reglering som förhindrar förtätning. Alla sådana regleringar finns för att planerare och politiker förväntar sig att hushåll skulle vilja konsumera mindre bostadsyta, och mindre mark, om de själv fick välja.

– Men även när det gäller förtätning finns stora fördröjningar. Det går inte att tömma hela stadsdelar, riva allt och bygga nya betydligt högre byggnader med små lägenheter. Det skulle vara oerhört dyrt. Så även förtätning tar väldigt lång tid, och kan inte heller ge snabba resultat.

– Så det bästa politiker kan göra är att satsa på transporter, och då ska man inte välja ett transportmedel utan komma ihåg att alla transportmedel är viktiga. Om vi exempelvis satsar på cykling kommer det att innebära en relativt begränsad utökning av arbetsmarknaden.

Sannolikheten att hitta ett jobb som matchar kompetensen stiger med storlek på arbetsmarknaden. En större stad blir då bättre. Vad missar de som förespråkar 15-minutersstaden?

– Paris borgmästare blev vald delvis på 15-minutersstaden. I Paris har de flesta 15 minuter till en mängd olika saker, caféer, bagerier, butiker. Men det är inte på grund av planering, utan av marknaden. Företag har startat upp verksamhet i staden för att det bor många människor som efterfrågar vad de säljer där.

– Men vad som inte är sant är att de flesta har, eller kan ha, 15 minuter till jobbet. Om du bor i centrala Paris har du flera tusen jobb på 15 minuters avstånd, men det innebär inte att du väljer de jobben. Arbetsmarknaden fungerar så att människor väljer det jobb som bäst passar dem själva. Även om det finns massa jobb just där du bor kan du mycket väl välja ett som ligger längre bort. Hushållen gör en avvägning mellan hur bra jobbet är och hur lång tid det tar att ta sig dit.

– Och det faktum att det finns ett stort utbud av varor och tjänster centralt beror på att väldigt många människor pendlar dit. Det är sannolikt så att den som tillagar din frukost om du går på ett café är en pendlare.

– Om alla ska ha 15 minuter till allt blir arbetsmarknaden väldigt liten, och utbudet av butiker i stadens centrala delar kommer att bli litet. 15-minutersstaden fungerar bara för en privilegierad elit, och tack vare att tusentals andra pendlar in för att kunna erbjuda sina tjänster.

– Om vi ser till data talar det emot 15-minutersstaden. Produktiviteten i stora städer, jämfört med små, är trots stora negativa externaliteter som trängsel, mycket högre. Det kan låta kontraintuitivt, men det beror till stor del på utbytet som sker av slumpmässiga möten mellan människor. Med fler möten kommer också fler idéer att födas.

– Om vi ser till hur människor väljer att bosätta sig i relation till var de jobbar ser vi att de flesta väljer pendlingstider på ungefär max en timme. Det som är intressant är hur lång tid det tar att ta sig från en punkt till en annan, inte avståndet. Planerarens uppgift är att säkerställa att transporterna fungerar effektivt. 

Du skriver att transporter alltid skapat motsättningar i städer. Hästar smutsade ner och upplevdes som problem. I dag är det i stället bilen. Vilka konsekvenser får miljözoner och generella förbud mot biltrafik i städer?

– Alla transportmedel är nischmarknader. Om man är ung och bor centralt så är cykel ett bra alternativ. Om man är elektriker eller rörmokare är bilen nödvändig. Även bussar är en nischmarknad, de är väldigt flexibla, men de fungerar inte för alla.

– Men problemet är att den totala markytan som allokerats till gator inte kan förändras med mindre än väldigt stora och omvälvande rivningar. Och det finns få prissignaler som berättar hur gator ska allokeras mellan trottoarer, bilar, cyklar och bussar. För det är sant att vi förr, för 40 år sedan, sannolikt allokerade för mycket yta till bilar med parkering på trottoarer till exempel. Det var en felallokering.

– Förbud mot enskilda transportmedel fungerar ganska dåligt. Det är bättre med exempelvis trängselskatter som fungerar som en prissignal. Det innebär att gatorna kommer att användas mer effektivt. Man måste också komma ihåg att den mest effektiva resan i städer sker med flera transportmedel med individuell transport från dörr till station, sen kollektivtrafik, och sista biten någon sorts individuell transport.

Över tid har vi sett en trend att fler arbetar hemifrån. Inte minst förstärktes den av pandemin. Kommer det att spela ut städernas roll som arbetsmarknader, när avstånd tappar sin betydelse?

– Det kommer att innebära att städer blir större, att de växer utåt. Men antalet människor som är helt frikopplade från en fast arbetsplats är fortfarande väldigt litet. Det är exceptionellt, och den som jobbar hemma riskerar dessutom att gå miste om utvecklingen i sin bransch.

– För många saker behöver man mänsklig kontakt, och framför allt slumpmässig sådan. Vad som händer i städer är att vi hela tiden träffar andra människor, på arbetsplatsen eller på café. Och ofta är det de ostrukturerade, informella mötena som ger den ny information, som skapar nya idéer.

”För många saker behöver man mänsklig kontakt, och framför allt slumpmässig sådan.”

– Och det verkar som att företagen har insett det här. Jag ser att många stora arbetsgivare, Google, Facebook, de vill att deras anställda kommer tillbaka till kontoret. Det behöver inte vara hela tiden, men några dagar i veckan. Får vi dessutom självkörande bilar minskar kostnaden för avstånd ytterligare, vilket gör att vi kan bo längre bort från jobbet än i dag.

– Jag tror att städernas roll som mötesplats kommer att förstärkas, och att påståendet att städer skulle dö ut är en grav överskattning av hur enkelt och produktivt det är att jobba på distans. 

Jag vill avsluta med att få din syn på nya städer och nya stadsdelar. Städer växer fram organiskt över lång tid. När nya områden byggs finns en tendens att försöka återskapa de attraktiva områdena i centrala städer, men på mer perifera platser. Vad riskerar det att leda till?

– Människor väljer att besöka platser på grund av vad som redan finns där. Ett bra exempel är Sydkorea. För några decennier sedan byggdes ett antal satellitstäder i kring Seoul. De försökte planera fram satellitstäderna så att antalet människor matchade antalet jobb, och att varje satellitstad skulle vara autonom, trots att de ligger på pendlingsavstånd till den traditionella staden. De nya stadsdelarna byggdes på samma sätt som den redan existerande staden, med butiker och kontor. Men vad de ser i dag är att ungefär 80 procent av de som bor där pendlar ut, och 80 procent av de som jobbar där pendlar in. Varför är det så?

”Det är alltså möjligt att planera fram nya områden, men det kommer aldrig att fungera som man tänkt sig.”

– Svaret är är väldigt enkelt. När stadsdelarna byggdes valde en del företag att flytta dit. Men de hade redan anställda som valt var de vill bo. De flesta av dem som redan jobbade började pendla. De nya stadsdelarna har också givit relativt billigare bostäder, vilket gör dem attraktiva för yngre par som behöll sina tidigare jobb i andra delar av staden. Det är alltså fortfarande en och samma arbetsmarknad, det går inte att planera fram autonoma områden.

– Det är alltså möjligt att planera fram nya områden, men det kommer aldrig att fungera som man tänkt sig. Människor kommer fortsätta fatta beslut i en avvägning mellan hur och var de vill bo, och hur lång pendlingstid de accepterar.

– Vad som kan bli verkligt problematiskt är när planerare bestämmer sig för att bygga nya bostadsområden på vad de ser som ideala platser, utan koppling till en arbetsmarknad. Det är vad som skapat de områden vi ser världen över och som blivit fattigdomsfällor där ingen lyckas få ett jobb. 

***

Jag hoppas att fler tar till sig Alain Bertauds budskap. Det är verkligen nödvändigt att de som styr över stadsplanering börjar förstå vilka konsekvenser som byggregler, markregleringar och planbestämmelser får. Det vore en överdrift att säga att jag är optimistisk inför att hans önskan infrias inom kort. I den svenska debatten har vi bara under senaste året sett flera exempel på att människor, även utanför planerarskrået, saknar förståelse för regleringars konsekvenser.

När Boverket i våras lämnade förslag på nya, och betydligt mer flexibla, byggregler möttes de av ett kompakt motstånd. Bland förslagen fanns avsteg från krav om särskilda takhöjder och ljusinsläpp. Med mer flexibla byggregler hade redan existerande ytor i centrala lägen, som i dag främst används som förvaring i källare, kunnat byggas om till bostäder med lägre kvalitet, och därmed lägre hyror. Det hade möjliggjort för fler att ta del av stadens arbetsmarknad.

Politiken fortsätter också med ett ovanifrånperspektiv på trafikplaneringen. I stället för att söka modeller för att prissätta olika trafikslag, föreslås trubbiga förbud utan hänsyn till samhällskostnader.

För att inte tala om den eviga hyresregleringen, som trots enorma samhällskostnader tillåts leva vidare.

Omslagsfoto från Hongkong: AP Photo/Kin Cheung