Stålverk 80 var när projektet sjösattes 1974 Sveriges största offentliga industrisatsning någonsin. Megaprojektet syftade till en betydande utbyggnad av statliga Norrbottens Järnverk i Luleå. Planerna ritades upp 1973 och kallades för Stålverk 80 eftersom målet var att projektet skulle vara färdigt 1980. Satsningen på Stålverk 80 skulle ha medfört en oerhörd expansion av NJA – produktionen skulle tiofaldigas på mindre än tio år. Detta i en bransch under kraftigt omvandlingstryck och med lönsamhetsproblem i stora delar av Europa.

Även om det i stort sett rådde konsensus om projektets förträfflighet fanns det ett fåtal kritiska röster. Tre forskare, Erik Ruist, Ingemar Ståhl och Lars Wohlin gav ut en skrift hos Industriförbundet (1975) där de skärskådade projektet. Delar av materialet publicerades också i början av 1974 i rapportformat, främst för att snabbt påverka debatten. Ruist var professor i statistik med särskild inriktning mot ekonomisk statistik och nationalekonomi vid Handelshögskolan i Stockholm, Ingemar Ståhl var professor i nationalekonomi Lund och Lars Wohlin var docent i nationalekonomi och vd för Industriens Utredningsinstitut (IUI).

Boken Stålverk 80 – ekonomi & politik består av 245 sidor av akademisk saklighet och nationalekonomisk fackmannamässighet, men inbegriper i detta också en stor portion mod och integritet. Skriften kom till mitt under uppstartsskedet av Stålverk 80, forskarnas argumentation och beskrivning av händelseförloppet innehåller därför viktiga insikter i de industripolitiska satsningarnas logik. Den intresserade kan läsa hela boken online här. Nedan beskriver jag en del av händelserna runt Stålverk 80 och hur forskarna Ruist, Ståhl och Wohlin såg på situationen.

***

Storleken på Stålverk 80-satsningen kan i efterhand vara svår att greppa. I propositionen uppgavs investeringen i den fasta produktionen till 2,7 miljarder kronor, mätt i 1973 års priser. Detta belopp kan ställas i relation till övriga investeringar i svensk industri, som 1973 totalt uppgick till 9,6 miljarder kronor. Investeringen motsvarade med andra ord 30 procent av alla industriinvesteringar på ett år eller periodiserat till sex procent över en femårsperiod.

Den borgerliga regeringen drog i nödbromsen 1976 och lyckades lägga ner satsningen. Innan dess hann man dock riva delar av Luleås stadskärna. Många av de nybyggda husen stod sedan tomma. I backspegeln är det tydligt att det rörde sig om en återvändsgränd. Låt oss först skärskåda de argument som användes för att rättfärdiga satsningen på Stålverk 80.

Det fanns ett flertal företagsekonomiska argument för Stålverk 80. När projektet skulle initieras kom dock debatten främst att präglas av samhällsekonomiska aspekter. Tre huvudsakliga argument förekom.

Argument 1: Sysselsättning

Nya arbetstillfällen i en region utsatt för betydande avfolkning anfördes som ett viktigt argument.

Argument 2: Förädling av råvaror

Socialdemokraterna menade att mer av Sveriges naturtillgångar borde förädlas i landet, eftersom det leder till ökade exportintäkter.

Argument 3: Regionalpolitik

Genom att förlägga ett sådant megaprojekt till Norrbotten skulle hela regionens konkurrenskraft öka.

***

De tre argumenten ovan blev en perfekt cocktail för politikern som ville vinna röster i Norrland. Följande citat från Socialdemokraten Ingvar Svanberg (ordförande i Näringsutskottet, styrelseledamot i NJA) i riksdagen i anslutning till propositionens behandling utgör en god illustration:

Jag ser denna investering som synnerligen värdefull för hela vårt land – att vi längre förädlar en sådan råvara som malm, att vi skapar sysselsättningstillfällen – och jag ser den som mycket värdefull för Norrbotten.

Äntligen görs genom Stålverk 80 en satsning som verkligen är avgörande i regionalpolitiken: 5 000 nya sysselsättningstillfällen skapas i länet. Detta län med sina stora tillgångar på malm och trä blir nu också ett industrilän – en utveckling som borde ha kunnat komma långt tidigare.

Forskarna Ruist, Ståhl och Wohlin vederlägger effektivt samtliga dessa tre argument. De konstaterar krasst att vidareförädling inte är ett självändamål och att det alltid finns en alternativ användning av resurserna som förmodligen är bättre samt att specialisering mellan länder är det som skapar välstånd:

Det inses lätt att en sådan princip leder till orimliga resultat för internationell arbetsfördelning och nationell tillväxt.

Därefter påtalar forskarna att effekterna på sysselsättningen i själva verket är väldigt liten. I praktiken rörde det sig om 2 300 arbetstillfällen, vilket endast var 0,2 procent av antalet sysselsatta inom industrin, som vid denna tid uppgick till ungefär en miljon. Den främsta orsaken till detta var att arbetstillfällena är så kapitalintensiva. Med samma resurser satsade på andra håll i ekonomin hade det enligt Ruist, Ståhl och Wohlin gått att skapa fyra gånger så många arbetstillfällen i andra delar av ekonomin.

Givet att ovanstående argument egentligen är ganska intuitiva kan man fråga sig hur Stålverk 80 kunde bli så populärt bland politikerna och attrahera så mycket pengar och prestige?

Ruist, Ståhl och Wohlin riktar bitvis en svidande kritik mot den politiska logiken bakom Stålverk 80. Nedan sammanfattas den i korthet.

Politiker agerar inte som företagsledare

Ruist, Ståhl och Wohlin skriver följande om industriministerns argumentation:

Industriministerns uttalande att man i själva verket inte kan göra några ordentliga kostnadsberäkningar innan upphandlingen avslutats tyder på en alltför lättsinnig inställning till behovet av förkalkyler, på vilka beslut av denna karaktär måste grundas.

…de väsentligaste besluten inkluderande finansieringen har skett i rent politiska instanser.

Sammanhanget är snarast att prövningen ägde rum i ett forum där debatten normalt inte sker i kalkyltermer utan med politiska argument som kan tänkas vädja till olika väljargrupper.

Alternativkostnaden ignoreras

Forskarna konstaterar vidare att under dessa förutsättningar föreligger ingen synlig alternativ användning av resurserna. Projektets vara eller inte vara ställs i praktiken inte mot något annat industriellt alternativ:

Problemet är inte att övertyga någon om att han skall satsa sina egna eller företagets medel i projektet utan snarare att han kan vinna eller förlora väljare och opinionsstöd om han är för eller emot projektet. Det måste därvid betonas att valsituationen var mycket förenklad: något konkret motalternativ till Stålverk 80 förelåg inte. Den normala situation som finns på kreditmarknaden där det gäller att välja ett bland flera utvecklingsalternativ for företaget eller mellan olika företag fanns således inte annat än högst indirekt.

Generellt tenderar förespråkarna av Stålverk 80 att låtsas som om projektet inte kommer att ta några resurser i anspråk för andra intressenter i samhället. Detta gällde inte minst energiåtgången, början av 70-talet präglades som bekant av energikris. Ruist, Ståhl och Wohlin skriver:

Det är därför kanske något förvånande att den väsentliga ökning av landets energiförbrukning fram till år 1980 som genereras av Stålverk 80 inte starkare kommit att uppmärksammas i de senaste årens energidebatt.

En ökad elförbrukning i energikrävande produktion i Norrland undandrar samtidigt elenergi i ett riksomfattande distributionssystem och medför utbyggnader av nya kärnkraftverk eller av mindre välbelägna vattenfall.

Små incitament att agera ansvarsfullt

Frånvaron av privat ägande innebär ytterst att man agerar mindre ansvarsfullt. Forskarna skriver:

De som fattat beslutet har därför mycket små för och nackdelar kopplade till det slutgiltiga ekonomiska utfallet av projektet.

Överoptimism och brist på kritik

Kombinationen av att alternativa användningar av medel inte diskuteras och att ägandet och konsekvenserna är allt annat än kännbara för de som fattar besluten innebär lätt att det skapas en överoptimism och att kritiken lyser med sin frånvaro. Ruist, Ståhl och Wohlin skriver:

Sammanfattningsvis har vi funnit de i propositionen återgivna lönsamhetsuppgifterna vara extremt optimistiska.

Faktum är att regeringens egen utredare, docenten Peter Bohm också uttryckte viss skepticism. I Budgetpropositionen där Stålverk 80 fanns med hänvisade man lämpligt nog därför inte alls till Bohms utredning.

Politikerna rör sig i flock

I maj 1974 skulle så riksdagen fatta beslut om Stålverk 80. Alla partier var positivt inställda till projektet. Moderaterna var det enda partiet som uttryckte en smått avvikande uppfattning då man menade att även andra intressenter skulle involveras för att sprida de finansiella riskerna och ro projektet i hamn. I övrigt lyste kritiken med sin frånvaro.

I efterhand ter det sig som beklämmande att det rådde konsensus runt det som kom att bli ett ekonomiskt, miljömässigt och regionalt moras.

Kritiska frågor bemöts med hänvisningar till sekretess

Kritiken for bristande information har sålunda tillbakavisats med hänvisning till de sekretesskrav som uppställer sig på en konkurrensutsatt marknad som den på vilken Stålverk 80 har att agera.

Forskarna anser att behoven av sekretess är överdriven och menar att projektets förespråkare hade ett betydande informationsövertag i förhållande till ansvariga politiker och allmänheten. Hänvisningar till sekretess tenderar därför att användas för att dölja ett skakigt beslutsunderlag.

***

Lärdomen från det ovanstående blir att storslagna industripolitiska satsningar lovsjungs av samtliga politiska partier i en överbudspolitik, där den som är emot eller ens ställer kritiska frågor framstår i dålig dager. Beslutssituationen existerar i ett sammanhang där politiker och allmänheten får en illusion av att det saknas verklig alternativ användning av resurserna, frånvaron av ägande och ansvarsutkrävande innebär dessutom att glädjekalkyler sprids med vinden. Under storslagna former initieras projektet, politiker gör sitt bästa för att maximera nyttan i form av väljarstödet – allt ifrån att klippa band och hålla tal till att låta sig fotograferas.

Några år senare blir det tydligt för allt fler att kejsaren var naken. Ett generande städarbete får påbörjas, i regel av andra personer än de som fattade besluten och solade sig i glansen. Frågan är förstås hur mycket vi har lärt oss av historien.

Omslagsfoto föreställande platsen där Stålverk 80 skulle ha byggts: Rolf Ericson/SCANPIX

Vill du ha fler fördjupande artiklar om aktuella frågor direkt i din inkorg? Prenumerera på Smedjan nedan!