En slimmad stat står starkare

Kriser slår inte alltid till med en smäll som Estonia, tsunamin eller coronapandemin. En del kommer krypande och sprider sitt gift över åratal, som de dalande skolresultaten, bostadsbristen, sjukskrivningsvågen i början på 2000-talet och fallerande integration. Den svenska statsförvaltningen har lyckats dåligt i båda typer av kriser.

Rutinuppgifter hanteras visserligen väl jämfört med de flesta länder, tack vare mindre hierarki och korruption. Under decennier har detta legat till grund för en mytbildning om effektiv svensk förvaltning, inte minst i form av en överdriven självbild som odlats i regeringskansliet. Myten krossas dock gång på gång när staten går bet inför nya utmaningar oavsett om dessa rör vågen av gängbrottsligheten eller att stöpa om Arbetsförmedlingen till en ny verklighet. Endast finansiella kriser har Sverige hanterat väl, av skäl som utvecklas längre fram.

Att ropa efter en starkare stat är en vanlig krisreaktion.

Att ropa efter en starkare stat är en vanlig krisreaktion. En del vill lösa skolans problem genom att förstatliga den. Andra vill förstatliga sjukvården. Under coronakrisen har staten också fått utökade maktmedel och ökat sitt inflytande över näringslivet genom villkoren förknippade med krisstöd. Regeringen vill återstarta Sverige med större offentliga utgifter. Många tror att en stat som förfogar över mer resurser automatiskt blir starkare.

I denna essä vill jag visa hur öppna pengakranar lämnade Sverige mindre förmögen att hantera kriser. Välfärdens resurser har sedan millennieskiftet ökat rejält i förhållande till prestationen. Inte minst i sjukvården har kostnaderna tillåtits skena i väg samtidigt som produktiviteten har rasat.

En större stat blir i själva verket ofta trögrörlig. Framgångsrika stater, som Schweiz eller Singapore, lyckas väl med slimmade men fokuserade offentliga förvaltningar. Det är stor skillnad mot Sverige där en skock av myndigheter ängsligt sneglar på varandra. I slutet av essän formuleras fyra reformer för en vassare, men mindre stat, som är bättre rustad att tackla nya utmaningar och kriser.

Den fluffiga staten

Gunnar Myrdal myntade begreppet ”the soft state”. Det avsåg vissa utvecklingsländers blaffiga paralyserade statliga förvaltningar. Ett svenskt uttryck skulle kunna vara den ”fluffiga” staten.

Den svenska handlingsförlamningen diskuteras flitigt efter varje kris, åtminstone sedan Estoniaförlisningen år 1994. När sedan tsunamin år 2004 dränkte många svenskar kunde flera länder skicka evakueringsplan till Thailand nästa dag, medan svenska myndigheter skrev PM och bollade ansvar. Ändå fanns vid skogsbranden i Västmanland år 2018 inga uppenbara tecken på bättre krishanteringsförmåga.

Under coronakrisen bollades logistik för inköp av skyddsutrustning mellan Socialstyrelsen, MSB och länsstyrelserna i en hel månad. Likaså tog varken Socialstyrelsen, Läkemedelsverket eller regionerna ansvar för läkemedelsförsörjningen. Tester, skyddsåtgärder för äldreomsorgen och spårningsapp har försinkats på liknande sätt. Regeringen fick i mitten på april extraordinära befogenheter att till exempel fatta beslut om att omfördela läkemedel, skyddsmaterial och annan medicinsk utrustning mellan olika vårdgivare, kommuner och regioner, men förmådde inte att använda den nya makten.

Det kan jämföras med ett av de fattigare länderna inom EU, Portugal. Trots lika stor befolkning som Sverige har dödstalen i corona legat på en femtedel av de svenska, med ungefär samma sätt att mäta. Portugal har betydligt sämre tillgång till respiratorer. Man har inte heller drivit igenom restriktioner med böter eller straff. Däremot har den operativa krishanteringen varit föredömlig. Portugal utvecklade tidigt en app som alla kunde använda för att boka drive-in test, och som samtidigt gav en bild över smittspridning. Många fler har testats än i Sverige. Skyddsmaterial producerades snabbare än hemma. Egna respiratorer snabbutvecklades. Enligt OECD blev Portugal ledande på innovationer för coronahanteringen, medan Sverige har laggat.

Fallissemangen inför plötsliga kriser speglas i statsförvaltningens oförmåga att ta sig an utmaningar. Sjukvårdsköer och bostadsbrist är kroniskt värre än i de flesta europeiska länder. Saknas det pengar?

Myten om den utsvultna staten

En förhärskande bild är att staten är svag därför att resurserna brister. Innan coronakrisen förordade även en del makroekonomer ökade offentliga utgifter. Tidigare var till exempel finansministerns linje att fortsätta på de stegvisa skattehöjningar som präglade förra mandatperioden. Efter januariavtalet ville finansminister Magdalena Andersson i stället överge överskottsmålet och ersätta det med ett mindre krävande balansmål. Sedan coronakrisens utbrott finns ett carte blanche för stora utgiftsökningar.

Den nya vurmen för större utgifter missar dock helt den stora haken. Flöden av lätta offentliga pengar har redan gjort Sverige sämre rustad. Dels genomförs för många dåliga investeringar som belastar det allmänna med fördyringar och löpande kostnader längre fram. Dels har välfärdsverksamheternas prestationer minskat samtidigt som resurserna ökat. Nödvändiga innovationer och organisationsreformer skjuts upp så länge det går att köra på som vanligt.

Regeringen har lovat stora summor till en rad samhällsekonomiska infrastrukturprojekt som Trafikverket beräknar vara djupt olönsamma. Dessa kalkyler tar oftast inte höjd för senare fördyringar. Riksrevisionen är skarpt kritiskt till att regeringen struntar i den så kallade fyrstegsprincipen som riksdagen står bakom, vilken innebär att man ska utreda och överväga mindre kostsamma åtgärder innan man fattar beslut om att bygga nytt, till exempel när det gäller höghastighetstågen.

Regeringens köplust av olönsamma projekt är inte bara en tillfällig förvillelse.

Regeringens köplust av olönsamma projekt är inte bara en tillfällig förvillelse. Flera studier visar att svenska regeringar, oavsett färg, i decennier nästan helt struntat i samhällsekonomiska värderingar av infrastrukturinvesteringar. I stället fattas besluten ofta utifrån en dragkamp mellan regionala intressen. Staten har alltså redan investerat mer än vad man förmår att allokera till lönsamma projekt.

Även investeringar i välfärden vansköts. Under 2000-talet har många kommuner och regioner byggt ut välfärden kraftigt trots tydliga varningar om den långsiktiga hållbarheten. Det har gjorts på ett sätt som fått välfärden att bli dyrare men sämre.

Regionernas utgifter för sjukvård har tillåtits skena långt snabbare än inkomster i gemen. I primärvården har antal läkare per invånare under 2000-talet ökat med 34 procent. Ändå får allt färre svenskar träffa en primärvårdsläkare. Antal läkarbesök per invånare har minskat med 12 procent enbart de senaste fem åren.

I sjukhusvården har antal läkare per tusen invånare ökat med 28 procent under 2000-talet. Ändå minskar vårdtillfällen och patientbesöken där. Enligt SKR har produktiviteten, mätt som kostnad i fasta priser per DRG-poäng i sjukhusvården, fallit med 12 procent under de senaste fem åren.

Försämringen var markant redan innan flyktingvågen 2015.

Mönstret går igen i kommunerna. Sedan millennieskiftet har kostnaden i grundskolan per elev ökat med 20 procent i fasta priser. Under samma tid har antal lärare per elev ökat med 8 procent. I gymnasieskolan ökade lärartätheten med 5 procent, utöver en svällande kår av lärarassistenter. Trots det har andelen elever som är behöriga till gymnasiet sjunkit från 90 procent till 84 sedan år 2000. Även i den senaste PISA undersökningen är svenska 15-åringar med flera mått sämre än de var i början av 2000-talet. Försämringen var markant redan innan flyktingvågen 2015. Så ser det ut på andra områden också. I kollektivtrafiken ökar antal resenärer måttligt i förhållande till en stor ökning av investeringar och löpande kostnader.

Dilemmat för välfärden är att effektivisering inte bara släpar efter utan rentav går åt fel håll så länge nya pengar tillförs och framtida skattehöjningar finns i sikte. I en tidigare studie visade IFAU att de kommuner som fick extra tilldelningar av statsbidrag i huvudsak hade låtit pengarna gå till en svällande förvaltning.

Även i den statliga förvaltningen är resurserna väl tilltagna. Myndigheternas samlade förvaltningskostnader överstiger 200 miljarder kronor. Magdalena Andersson ansåg före valet 2014 att 10 miljarder kronor kunde sparas på de cirka 340 statliga myndigheterna, varav 140 har färre än 50 anställda men kostar mest per årsarbetskraft.^[1] Statsförvaltningens it-standard ligger inte i topp, men kostnader är höga till följd av alla stuprör.

Den statliga förvaltningsmodellen har emellertid större brister än så.

En slimmad mer fokuserad stat

Gunnar Myrdal såg tecken på den fluffiga staten, inte bara i utvecklingsländer, utan även i Sverige. I boken ”Hur landet styrs” (1982) hävdar han att riksdagsmän på 1930- och 40-talen var begåvade, bildade, fritänkande och frispråkiga. De var inte omgivna av vare sig partiapparat eller talskrivare. År 1982 ser han däremot osjälvständiga riksdagsmän och en ”ofantlig ökning av offentliga anställda”. Runt riksdagsmännen finns intresseorganisationer som trycker på för en ”bidragspolitik av väldiga mått”.

Självrannsakan är dock inte vanligt. I Sten Heckschers styrutredning (SOU 2007:75) ställs visserligen kärnfrågan: Hur skall regeringen styra och kontrollera sin förvaltning för att denna på bästa sätt skall förverkliga regeringens politik? Enbart i förbigående diskuteras emellertid frågan om fragmentering av ansvar mellan myndigheter, och utredningen föreslår inga sätt att tydligt skapa ansvar, utan skriver: ”Men det faktum att många verksamheter har gemensamma mål motiverar inte med automatik en samordning.”^[2]

Regeringen tror sig styra myndigheterna genom att regleringsbrev och begära redovisningar av vad myndigheterna gör. Någon tanke om resultatansvar saknas.

Från ”ingen har ansvar” till ”alla har ansvar”

För myndigheter gäller ansvarsprincipen. Den uppgift en myndighet har i vardagen har den också i kris och skall vara förberedd för kriser och katastrofer. I teorin skall till exempel de 21 regionerna se till att deras sjukhus har mediciner så det räcker. Både Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten och har också delansvar, liksom Läkemedelsverket som skall ”samordna förberedelserna för försörjningen med läkemedel och sjukvårdsmateriel”.

Vad betyder en sådan mening ens, och vem har då egentligen ansvar? Under tio års tid varnade sex stora statliga utredningar och tunga rapporter från diverse instanser för att det saknas nationellt ansvar för Sveriges läkemedelsförsörjning. När regeringen under krisen till slut försökte agera mot läkemedelsbristen gick budet i mitten av mars till Läkemedelsverket. Två veckor senare hamnade samma begäran ändå hos Socialstyrelsen.

När en hög tjänsteman på Socialstyrelsen slog larm om läkemedelsbristen, ombads denne att ta ledigt.

Det handlar inte heller bara om oklara ansvarsförhållanden mellan myndigheter. I många fall har myndigheterna inte heller förmått att ta egna beslut inom sitt hägn. När en hög tjänsteman på Socialstyrelsen slog larm om läkemedelsbristen, ombads denne att ta ledigt.^[3] Socialstyrelsen har inte ens kunnat skynda på godkännande av sjuksköterskeexamen för utländskt utbildade.^[4] Mitt under krisen med stor personalbrist fanns alltså en betydande grupp utbildade sjuksköterskor som inte fick arbeta som sådana på många månader.

Så ser det ut trots decennier av försök att klargöra ansvar och flytta beslutskompetens till de mest lämpliga instanserna. Misslyckandet har sin grund i ett tankefel. Den mest kompetenta instansen är nämligen inte konstant, utan över tid beroende på personkonstellation och utmaningens art. Det får då rimligtvis inte vara så att ingen tar initiativ när den som har det formella ansvaret är passiv. Det har armén insett sedan länge och formulerat tydligt i reglementen:

”Uraktlåtenhet att handla ligger chef mer till last än fel vid val av medel.”
Arméreglemente 2, 1962 

”Obeslutsamhet och bristande handlingskraft får oftast allvarligare följder än misstag i fråga om tillvägagångssätt.”
Arméreglemente del 2, 1995

En motsvarande princip i övrig statlig verksamhet bör inte bara införas i form av skrivna regler, utan också som en kultur där initiativ belönas i stället för att bestraffas. Även chefer i kommuner och regioner bör förväntas komma med förslag till lösningar när stora ekonomiska avvikelser eller andra problem uppstår. Det skulle kräva en ändring i kommunallagen; i dag ligger allt formellt ansvar för förslag till lösningar på den politiska nivån.

Värna om handlingsmandatet

Det otydliga ansvaret mellan svenska myndigheter är systematiskt snarare än olycksfall i arbetet. Ett exempel är förslaget till ny riksbankslag. Bakgrunden är att finanskriser är de enda kriser som Sverige har hanterat väl jämfört med andra länder. Av en händelse har där flera aktörer egna överlappande mandat att agera. I synnerhet har Riksbanken mandat och självständighet att agera på egen hand om andra parter fallerar.

Men om Riksbanken skulle försumma insatser kan även Riksgälden och Finansinspektionen i viss mån med eget mandat agera. Riksbanken har till exempel inte monopol på likviditetsstöd till finansiella företag, utan även Riksgälden göra det lika snabbt och i minst lika stor omfattning. Därutöver kan regeringen ingripa. Det finns alltså överlappande ansvar som uppmuntrar initiativ i stället för otydligt ansvar där egna initiativ ter sig riskfyllda.

I förslaget om ny riksbankslag skall i stället hanteringen av finansiella kriser formas efter den mall som svenska regeringar misslyckats med på andra områden. Under kriser ska de olika myndigheterna samarbeta och tillsammans vidta åtgärder för att begränsa och lösa krisen under ledning av det Finansiella Stabilitetsrådet. Vid krishantering ska Riksbanken i huvudsak bara vara en av flera myndigheter som under regeringens ledning hanterar krisen. Förslag till lagtext är otydlig. Riksbanken, Finansinspektionen, Riksgälden, regeringen och riksdagen som alla skall vara inblandade kan göra olika tolkningar med risk för handlingsförlamning.

Den nya riksbankslagen har kunnat drivas fram därför att många aktörer i och runt regeringskansliet inte har velat acceptera hur skakig krishanteringen blir när regeringen fallerar i sin ledningsfunktion och myndigheter skall samarbeta utan plikt och mandat att agera själva. Det krävs en omfattande självrannsakan inom regeringskansliet kring den uppblåsta uppfattningen av den egna förmågan.

Regeringen har tagit på sig allt för många uppgifter.

Ytterligare en viktig orsak till regeringars fallissemang inför kriser och utmaningar är att regeringen har tagit på sig allt för många uppgifter, vilket gör det svårt att fokusera och samla kompetens kring det viktigaste. Ett exempel är att svenska regeringar insisterar på att sköta ägarstyrning av de statliga bolagen, trots dåliga erfarenheter och trots att två statliga utredningar under 2000-talet har rekommenderat att ägarstyrningen överlåts till holdingbolag med ett mått av oberoende från regeringen och en icke-politisk styrelse. Ett sådant holdingbolag är inte ett alternativ till privatisering, utan är ett alternativ till att ägarstyra de verksamheter staten vill ha. Det är även en lämplig aktör för att sälja det som inte behöver ägas av staten.

När det är politiskt opportunt sker det rakt motsatta – staten plötsligt börjar detaljstyra verksamheten.

I boken ”The Public Wealth of Nations” från 2015 visar undertecknad på de problem som uppstår när staten försöker ägarstyra bolag. Under långa perioder är staten helt ointresserad av vad som händer i företagen. När det är politiskt opportunt sker det rakt motsatta – staten plötsligt börjar detaljstyra verksamheten. Ett exempel var kravet som fick Vattenfall att sälja sin brunkolsverksamheten i Tyskland 2016 till ett kraftigt underpris och till en köpare med så dubiösa miljömeriter att den tyska regeringen vädjade om att låta bli affären.

Regeringar inte velat avhända sig den direkta makten över statliga bolag. Oftast har de inte insett att makten har ett pris. Bolagen sköts sämre, och regeringskansliets kompetens och handlingskraft smetas ut över alltför vida åtaganden. Staten blir svagare, och fluffigare.

Sätt en grimma på pengaflödena

Att plädera för ökade offentliga utgifter som ett sätt att stärka staten framstår som fullständigt oansvarigt mot bakgrund av tidigare erfarenheter. Staten blir starkare av bättre prioritering. Det finanspolitiska ramverket bör skärpas för att avpolitisera val av offentliga investeringar.

Ett sätt vore att följa Australiens exempel som inrättat en myndighet som heter ”Infrastructure Australia”. Den upprättar en prioriteringslista för större offentliga investeringar baserad på beräkningar av samhällsekonomiska värden. Ett svenskt ”Infrastruktur Sverige” bör ha större självständighet från politiken, och även räkna på statliga investeringar i välfärden och klimatpolitiken.

Staten blir starkare av bättre prioritering.

Investeringar i nationella system som förbättrar välfärden är nämligen lika drabbad av felallokering. Kommuner får stora tillskott av tillfälliga pengar till löner. Men investeringar som förbättrar välfärden och sänker kostnader blir inte av. Ett exempel är ett nationellt digitalt remissystem i sjukvården som enligt erfarenhet från andra håll är mycket lönsamt, men som i Sverige har diskuterats sedan 1980-talet utan handling. Ett annat exempel är att skolan har sedan länge behövt en investering i nationell extern rättning av nationella prov. Detta är bara några få av många lågt hängande frukter bland hittills ratade statliga investeringar i välfärden som skulle öka effektiviteten.

För att ge ”Infrastruktur Sverige” tillräckligt klös bör möjligheten att göra avsteg från nuvarande överskottsmål villkoras med att regeringen i stort följer Infrastruktur Sveriges prioriteringslista och att det makroekonomiska läget tillåter ökade utgifter.

Sverige tycks ha en förhållandevis god förvaltning så länge allt rullar på enligt kända rutiner och mallar. Däremot är förmågan att hantera kriser och även krypande utmaningar ytterst otillfredsställande.

Analysen tyder på att Sveriges stat har blivit för stor och fluffig, eller ”soft” i Gunnar Myrdals terminologi. För att komma tillrätta med det föreslås fyra reformer:

• Inför ett generellt ansvar att ta initiativ i lägen där ansvarsfördelningen är oklar och andra aktörer är passiva, i linje med formuleringen i ett tidigare armereglemente: ”Uraktlåtenhet att handla ligger chef mer till last än fel vid val av medel.”
• Värna handlingsmandatet: Ge myndigheter ett tydligt mandat att agera i stället för meningslösa formuleringar om oklara samverkansformer.
• Skala bort uppgifter från regeringskansliet som bättre hanteras av mer självständiga organ. Först då kan regeringen fokusera på de viktigaste utmaningarna.
• Sätt en grimma på offentliga utgiftsökningar, som villkorar dessa på samhällsekonomisk lönsamhet och bättre effektivitet.

Så skapar vi en slimmad stat som står starkare.

1. Statskontorets utredning ”Kostnaden för små myndigheter” (Dnr 2017/229-5). S.15. ↑
2. https://www.regeringen.se/49bb38/contentassets/8e058497f12b4ab1a197df4c8f5539aa/att-styra-staten—regeringens-styrning-av-sin-forvaltning-sou-200775 ↑
3. https://www.dn.se/nyheter/sa-halkade-sverige-efter-i-den-globala-jakten-pa-lakemedel/ ↑
4. Se t.ex. https://esvd.svd.se/shared/article/hon-far-inte-jobba-som-sjukskoterska-trots-examen/fZuUl1SB ↑