Välfärd att lita på i en otryggare framtid

Därför välfärdskonto – i korthet

Svenskar sägs vara mer angelägna om en god trygghet vid arbetslöshet, sjukdom och andra perioder av inkomstbortfall än människor i de flesta länder. Ändå utformas systemen gång på gång så att de driver mot kostnadsexplosion, vilket oundvikligen tvingar fram kraftiga åtstramningar som många inte räknat med. ATP-systemet, a-kassan och bostadspolitiken tvingades till kraftiga åtstramningar under 1990-talet, liksom socialbidrag och sjukpenning under 2000-talet. Just nu ökar åter kostnaderna snabbt för sjukförsäkringen och flera andra trygghetssystem, med överhängande risk för åtstramning och otrygghet längre fram. Därtill ställer också migration och ökande svårigheter för många att finansiera sin bostad nya krav på trygghetssystemen. En modern socialförsäkring måste även fungera väl när fler arbetar i andra former än fasta, långvariga anställningar.

Är då en modernare princip för trygghetssystemen möjlig, som slopar ”svincykler” till förmån för en tryggare och mer politiskt stabil lösning, och som samtidigt passar dagens arbetsmarknad bättre? En sådan finns faktiskt. Den förespråkas av flera av världens ledande ekonomer från både vänster och höger, och har med framgång på olika sätt införts i en del länder.

I slutet på 1990-talet fördes en intensiv debatt i Sverige om att införa ett eget sparande i trygghetsförsäkringar som a-kassa, socialbidrag och sjukpeng. Förslaget gick under namn som välfärdskonto eller medborgarkonto. Tanken var att ett eget obligatoriskt sparande i trygghetsförsäkringarna skulle användas som en självrisk. Därmed skulle motiven att överutnyttja försäkringarna minska. De som inte lyckats spara något skulle ändå vara försäkrade och få dra ungefär samma transfereringar som i dagens system.

Tanken väckte mycket uppmärksamhet i ett Sverige som vid den tiden hade stora budgetunderskott och många människor i olika bidragssystem. Debatten vanns dock av de som ansåg att trygghetsförsäkringar fungerande bäst i ungefär den tappning som Bismarck lanserade i slutet på 1800-talet.

Redan inom några år gjorde sig verkligheten dock brutalt påmind. Sverige blev landet som, trots en av världens friskaste befolkningar, skyltade med världens högsta andel sjukskrivna. Överutnyttjande av sjukpengen ledde oundvikligt till en snabb ökning av förtidspensionering. Samtidigt låg utnyttjande av a-kassa på en hög nivå även under goda konjunkturer.

Alliansregeringen som tillträdde 2006 lyckades visserligen pressa tillbaka sjukskrivningsvågen med striktare regler, något lägre ersättning och maxtider för sjukpeng och a-kassa. Denna positiva vändning var dock inte politiskt stabil. Alliansregeringen tvingades backa på några punkter. Sjukskrivningarna har åter börjat öka betänkligt sedan 2010. Och den S-ledda regeringen efter 2014 har höjt ersättningarna. Därtill kommer ett inflöde av stora grupper flyktingar. Kostnadsökningarna i trygghetssystemen kommer så småningom att framtvinga nya åtstramningar.

I världen har däremot trygghetsförsäkringar med inslag av sparande tagit väsentliga steg framåt. Ett 20-tal länder har infört sådana system, ibland i liten skala. Singapore, som var först ute, har goda erfarenheter av ett omfattande pensionssparande i kombination med trygghetssystem som innehåller både sparande och försäkringselement. Åtskilliga länder som Österrike och Chile har delvis infört principen, till exempel för trygghet vid arbetslöshet, med goda resultat enligt utvärderingar i forskningslitteraturen.

Flera av världens mest namnkunniga nationalekonomer, som Joseph Stiglitz och Martin Feldstein, har under senare år skrivit forskningsartiklar där de visar på betydande positiva effekter av att lägga om a-kassa till ett kontobaserat system. En särskilt intressant beräkning har nyligen publicerats av Bovenberg, Hansen och Sørensen.^[1] Dels beräknar den effekterna i ett nordiskt land. Dels beskrivs en utformning som är ”pareto-optimalt” så till vida att ingen förlorar på reformen jämfört med dagens system.

Mot bakgrund av forskningen och internationella erfarenheter beskrivs i denna rapport hur ett svenskt välfärdskonto skulle kunna se ut, och vilka konsekvenser det kan få för hållbarheten och tryggheten, samt för arbetsutbudet och inkomstfördelningen.

I grunden bygger ett välfärdkontosystem just på att varje individ tilldelas ett eget konto. En del av dagens skatter ersätts av inbetalningar och en del transfereringar görs om till (reglerade) uttag från kontot. Kontot har en kredit. Men individen garanteras alltid möjlighet att göra uttag i enlighet med reglerna. Ingen lämnas därför i sticket med obetalbara skulder. Ett positivt saldo på kontot vid yrkeslivets slut kommer på något sätt individen till del, som en pensionsrättighet, en pensionsannuitet eller för konsumtion. (Beroende av typ av system, se kapitel 3).

Utöver det verkliga saldot finns ett garanterat saldo som är en fiktiv beräkning enligt fastställda regler. Om det verkliga saldot understiger det garanterade vid pensioneringen fyller staten på kontot upp till den garanterade nivån. Reglerna för hur det garanterade saldot beräknas styr helt omfördelningen i kontosystemet och kan utformas beroende på fördelningspolitisk profil (som ett höger- eller vänstersystem, lite förenklat).

Detta innebär ett byte av fördelningsprincip. Eftersom staten bara gör en omfördelande insats (inför pensioneringen) frångås principen att omfördela årsinkomster till att omfördela livsinkomster.

Här finns också den stora effektivitetsvinsten med välfärdskonton. Eftersom livsinkomster per automatik är mer jämnt fördelade än årsinkomster behövs det mindre skatter för att uppnå en viss given omfördelning.

Författarna till den här rapporten skrev tillsammans med två internationella forskare en studie åt SNS vid millenniumskiftet. Baserat på svensk registerdata undersökte vi hur ett fullskaligt välfärdskontosystem hade fungerat i Sverige. Experimentet gick ut på att ge individerna exakt samma förmåner som de hade haft under yrkeslivet men via uttag från ett eget konto. Arbetsgivaravgifterna omvandlades till inbetalningar på kontot och experimentet kalibrerades så att det var statsfinansiellt neutralt. Individerna garanterades också minst samma pension som de hade med dåvarande pensionssystem. Ingen kom således sämre ut än i dåvarande socialförsäkringssystem. Sedan räknade vi ut vilken skatt som krävdes för att åstadkomma denna omfördelning. Svaret visade sig vara cirka hälften av de arbetsgivaravgifter som varit aktuella under den studerade perioden.

Genomgången visar att en välfärdskontoreform har många likheter med Sveriges pensionsreform.

• Bättre trygghet i kombination med sundare incitament.
• Automatisk anpassning av kostnader och intäkter.
• Trygghetssystemet blir både mer ekonomiskt och politiskt stabilt.
• Kan bättre hantera inflöden av nya grupper invandrade eller ungdomar. Utbetalningar från välfärdskontot utöver grundnivån ökar över tid i takt med tidigare intjäning. Det kan uppfattas som mer rättvist och är en betydligt smidigare konstruktion än till exempel bidragstak och liknande förslag som förekommer i debatten.
• Passar arbetare i den nya ekonomin mycket bättre som pusslar ihop inkomster från många olika källor.

Sammantaget är kontot för skatter och trygghetsförsäkringar vad Iphone var försmartphones. Modernt. Pålitligt. Enkelt.

Behovet av en ny stor socialförsäkringsreform

Vid millenniumskiftet förekom en omfattande systemdiskussion i Sverige – inte minst om socialförsäkringen. I stort kom denna diskussion att dö ut och ersättas av en debatt om mindre justeringar av befintliga socialförsäkringssystem. Inte minst den stora socialförsäkringsutredningen som genomfördes under början av 2010-talet är ett exempel på detta.

Frågan är då om detta beror på att behovet av en större socialförsäkringsreform har minskat de senaste tjugo åren? Vi tror inte det.

Sverige är en liten konkurrensutsatt ekonomi i en allt mer global värld. Att hitta effektiva lösningar i välfärdspolitiken, liksom att sträva efter en konkurrenskraftig skattepolitik vilket i sin tur förbättrar företagens konkurrenskraft, är viktigare än någonsin. Utöver detta menar vi att det finns ett antal delvis nya trender som talar för ett ökat behov av en större systemövergripande reform av socialförsäkringen.

Ökad inkomstspridning

Mycket av den ökade inkomstspridning som skett i en stor del av västvärlden drivs av de som tjänar allra mest och av kapitalinkomster. Utvecklingen är snarlik i Sverige även om ökningen av inkomstspridning har ökat från lägre nivåer än i andra länder.^[2]

Inkomsterna har ökat för alla befolkningsgrupper i Sverige sedan mitten av 1990-talet, men de som tjänar mer har sett sina inkomster öka snabbare. Detta innebär bland annat att gruppen som har mindre än 60 procent av medianinkomsten ökar i antal. Den så kallade relativa fattigdomen har ökat.^[3] Och fortsatt lämnas stora grupper i utanförskap. Den har visserligen gått ned en aning, men 800 000 människor i arbetsför ålder försörjs ännu helt av bidrag (mätt som helårsekvivalenter).^[4]

Till detta kommer en annan trend som är viktig ur detta perspektiv. De senaste årens snabba prisuppgångar på villor och bostadsrätter har skapat en mycket kraftig förmögenhetsuppgång för vissa hushåll som har köpt i rätt tid och på rätt plats. Många av dessa hushåll har en förmögenhet som i princip hade varit omöjlig att ackumulera med vanligt sparande i Sverige. Detta fenomen driver inte inkomstskillnader men väl skillnader i konsumtionsmönster och förmögenhet.

Utan att lägga någon värdering i detta – inkomstskillnaderna ökar som sagt i Sverige från mycket låga nivåer – kan man konstatera att debatten om fördelning är central och påverkar politiken. Efter åtta år med en borgerlig regering har till exempel inte ens de högsta, uppenbart skadliga, marginalskatterna justerats. Efter regeringsskiftet höjdes till och med den högsta marginalskatten trots att den enligt de flesta bedömningar inte ger några intäkter till staten.

En rimlig gissning är att den här debatten kommer att tillta i styrka. Det finns inte mycket som talar för en jämnare inkomstfördelning framöver, snarare motsatsen. Dels sätter digitaliseringen press på arbetsmarknaden. Främst har det hittills handlat om ”jobb i mitten” medan enkla och högkvalificerade arbeten blir kvar – så kallad jobbpolarisering. Detta är en trend i många OECD-länder, även i Sverige.^[5] Den rimliga gissningen är att den kommer att fortsätta och få ett större genomslag i lönestrukturen än hittills. Till detta kommer förstås de senaste årens kraftiga migration till Sverige där många har svårt att hitta ett arbete.

Som kommer att diskuteras ingående i den här rapporten är det viktigt att skilja på två olika typer av inkomstojämlikhet. Dels sådan som uppkommer enskilda år eller kortare perioder – dels skillnader i livsinkomst. En rimlig gissning är att inkomstskillnaderna kommer att öka vad gäller båda dessa typer av ojämlikhet.

Inte minst viktigt att notera är att mycket tyder på att människor sannolikt kommer att ha en mer fluktuerande inkomst framöver. Digitaliseringen kan skapa en ny typ av arbetsmarknad för större grupper där frilansarbete och projektanställningar blir vanligare. Dessutom att fler behöver perioder av utbildning mitt i livet. Detta skapar helt nya krav på flexibilitet i socialförsäkringen än vad som finns i dag. Behovet av att jämna ut sin livsinkomst mellan olika perioder i livet kommer att öka. Detta är mycket svårt att göra med eget privat sparande i ett högskatteland.

Därför tror vi att kraven på omfördelning – både mellan olika perioder i livet och mellan individer – kommer att öka och driva fram mer av omfördelningspolitik i framtiden. Därför är det viktigt att en sådan omfördelningspolitik utformas effektivt – med så små samhällsekonomiska skadeverkningar som möjligt.

De förändringar av utjämningspolitiken som sker i dag kännetecknas snarare av högt tonläge och mycket retorik men lite eller dålig politik i praktiken. Exempelvis genom att höja skadliga marginalskatter. Delvis beror detta på att det är svårt att höja ersättningsnivåer i dagens bidragssystem utan allvarliga incitamentseffekter. Höjda ersättningar ger några låginkomsttagare ekonomiska tillskott, men minskar också sysselsättningsgraden bland andra, vilket ökar inkomstskillnader totalt.

Kostnaderna för sjukförsäkringen skenar – igen

Sjukfrånvaron har pendlat kraftigt i Sverige. Under slutet av 1980-talet var den rekordhög för att sedan pressas tillbaka under början av 1990-talet. Men 1997 började sjukfrånvaron öka igen.

Under början av 2000-talet steg kostnaderna för sjukförsäkringen dramatiskt. Sjukfrånvaron uppgick till 6,1 procent (av ordinarie arbetstid för både arbetare och tjänstemän) år 2003. Då hölls siffrorna dessutom nere av att allt fler trycktes ut i förtidspension (”aktivitetsstöd” i dag). Sjukfrånvaron stävjades efter 2004 och fortsatte nedåt efter den borgerliga regeringens tillträde. År 2011 var sjukfrånvaron nere i 3,1 procent – en halvering jämfört med åtta år tidigare.

Redan under Alliansens sista år ökade dock kostnaderna och sjukskrivningarna igen. Under senare år har utvecklingen gått mycket fort och de ökade kostnaderna för sjukförsäkringen är återigen en gökunge i statsbudgeten. Främst är det olika former av psykisk ohälsa som ligger bakom de senaste årens ökning.^[6] Kostnaderna har ökat med drygt 10 miljarder per år mellan 2010 och 2014.^[7] Att kostnaderna för sjukförsäkringen pendlar på detta sätt mellan åren är förstås ett stort statsfinansiellt problem – inte minst i tider som nu då det är svårt att nå balans i statens budget.

Det är svårt att hävda att dessa pendlingar beror på att ohälsan i sig varierar så mycket. I stället spelar regelsystemens utformning en stor roll. I grunden handlar det om incitament.^[8]

Under den borgerliga regeringen infördes bland annat en så kallad bortre parentes, efter vilken man återigen bedömde arbetsförmågan och man skapade en möjlighet att dra in sjukersättning (tidigare förtidspension) om arbetsförmågan återfåtts. Men även ersättningsnivåer sänktes.

Samtidigt är det förstås så att kraftigt förbättrade incitament inom ramen för dagens system också innebär försämrad trygghet. Exempelvis kan många karensdagar innebära ganska stora likviditetsproblem för låginkomsttagare. Därför är det också mycket svårt att inom ramen för dagens sjukförsäkring (även om t ex den ”bortre parentesen” var ett bra förslag) vidta kraftfulla åtgärder mot skenande kostnader.

Ett viktigt skäl att på allvar se över dagens socialförsäkringssystem är möjligheten att kunna införa bättre incitament – och på så sätt minska sjukfrånvaron och statens kostnader – utan att allvarligt försämra människors trygghet.

En omfattande migration

Den kanske mest omtalade trenden i svensk samhällsutveckling just nu är den omfattande migrationen. Sverige har under lång tid haft en stor migration men efter slutet av 1990-talet har ökningen varit mycket snabb. Detta innebär nu att cirka var sjätte person i Sverige är född utomlands.^[9]

Som bekant har detta varit förknippat med olika former av utmaningar. Ur ett socialförsäkringsperspektiv blir den statsfinansiella utmaningen den mest intressanta. I och med att nyanlända har svårt att etablera sig på arbetsmarknaden skapar i dag varje ny invandrare i genomsnitt en belastning på statskassan. Knappt 50 procent av flyktingarna är registrerade som sysselsatta (vilket inte alls behöver betyda heltid) efter sju år enligt en studie från Finanspolitiska rådet. Om man räknar bort kostnaden för mottagningen uppgår kostnaden för en flykting under det första året till knappt 200 000 kronor för det offentliga. Kostnaden är fortsatt hög efter fem år – drygt 100 000 kronor. Under 2015 ansökte 160 000 personer om asyl i Sverige.^[10] Nyare statistik tyder nu på att det snarare tar nio år innan medianflyktingen registreras som sysselsatt.^[11]

Ett problem i sammanhanget är att Sverige dels har ett omfattande offentligt åtagande, dels att det i huvudsak är utformat som ”allt eller inget”. I kölvattnet av detta har en debatt börjat föras om möjligheten att ha ett mer selektivt system. Det vill säga ett system som i större utsträckning går att knyta till människors egna inbetalningar och där någon som arbetat och betalat skatt (eller gjort inbetalningar på ett konto) under lång tid får bättre förmåner än någon som har en mycket kort (eller ingen) period av inbetalningar. Det vill säga ett system där förmånerna tydligare knyts till individen än i dag.

Även om det förstås skulle kunna gå att genomföra sådana förändringar även i dagens system menar vi att det är svårt eftersom det inte finns särskilt tydliga individuella kopplingar mellan inbetalningar och utbetalningar. En ungdom som bor hemma men har arbetat ett år har kvalificerat sig för samma ersättningar som en ensamstående förälder som utan avbrott har arbetat i 20 år.

En tuff bostadsmarknad

Den 1 juni 2016 kom till sist, efter en lång och snårig process, amorteringskravet på plats. Finansinspektionens sätt att tvinga bolånekunder och banker att ha vissa amorteringsregler för nya bolån. Några år tidigare infördes en annan regel, det så kallade bolånetaket, som innebär att man (som grundregel) inte får låna på mer än 85 procent av bostadens värde.

Bakgrunden är snabbt stigande priser på bostäder och hushållens ökande skuldsättning som blir en följd av det. Man kan ha olika syn på dessa reglers utformning och på om den ökande skuldsättningen innebär en risk eller inte. Men helt klart är att dessa regler kraftigt försvårar inträde på bostadsmarknaden i tillväxtregioner i Sverige. Därtill har vi problemet med en hyresmarknad som inte fungerar (och som naturligtvis är en delförklaring till de snabbt stigande priserna på villor och bostadsrätter). I genomsnitt tar det 16,5 år att köa sig till ett hyreskontrakt i Stockholm enligt senaste uppgift.^[12] I praktiken är bostadsmarknaden i Stockholm stängd för människor som inte har ett stort kapital.

Få människor i Sverige har något större kapital utöver en eventuell bostad. Ett allmänt känt fenomen är att förmögenhetsstrukturen är ojämn och att de flesta knappast har någon förmögenhet alls. I decil 5 (baserat på nettoförmögenhet) är den genomsnittliga tillgången på finansiellt kapital några tiotals tusen kronor (ca 40 000 år 2007 då statistiken senast uppdaterats) och i decil 8 handlar det om ett par hundra tusen. Den totala nettoförmögenheten i de två decilerna uppgick till 37 000 respektive 600 000. Det kommer man inte långt med på dagens bostadsmarknad.^[13] Till detta kommer det faktum att det finns en åldersstruktur. Det är betydligt fler äldre än yngre i de högre decilerna.

Samtidigt finns framtida stora pensionsanspråk som de flesta har – både via den statliga pensionen och via olika former av tjänstepensioner. Detta är kapital som i stort sett är helt låst fram till pensioneringen. Ett kontobaserat socialförsäkringssystem skulle kunna öppna för större möjligheter att investera delar av detta kapital som en kontantinsats i en bostad eller kanske för att starta ett företag. Singapore har på just det sättet hjälpt stora grupper låginkomsttagare att kunna köpa bostad och delta i förmögenhetsvärdeökningen som annars är förbehållen mer välbeställda. Detta skulle definitivt kunna vara en del av lösningen på dilemmat med hög skuldsättning och behovet av att köpa bostad. Denna typ av lösning är betydligt svårare i dagens system eftersom kopplingen till individen är mycket svagare.

Så i sammanfattning

Vi menar att det är lätt att argumentera för att behovet av en större socialförsäkringsreform snarare har ökat än minskat de senaste tjugo åren. Det finns ett större behov av en mer effektiv fördelningspolitik – att kunna hjälpa verkliga låginkomsttagare men med lägre marginaleffekter och lägre samhällsekonomiska kostnader. Behovet av stor flexibilitet i socialförsäkringen ökar. Möjligen vill vi också söka oss mot ett system som möjliggör en större individanknytning och där förmånerna lättare går att anpassa efter hur mycket individen bidragit. Och kanske vill vi göra det lättare för människor att själva rå över placeringen av pensionskapitalet.

Allt detta behöver inte lösas samtidigt. Även om vi tror att det skulle vara bra. Men vi menar att detta är trender som samtliga talar för att det återigen är värt att rikta blickarna mot ett kontobaserat socialförsäkringssystem. I denna rapport visas hur det kan gå till och hur forskningen om kontobaserad socialförsäkring har tagit viktiga kliv framåt de senaste åren.

Vägvalen för socialförsäkringssystemen

I slutet av 1800-talet bildades så kallade sjukhjälpskassor och arbetslöshetskassor. Dessa var små, frivilliga sammanslutningar som inte subventionerades av det allmänna. 1901 kom en lag om ersättning vid olycksfall i arbetet. Först 1913 infördes den första skattefinansierade socialförsäkringen, allmän folkpension. Sverige var då en relativt sett fattig nation i Europa, jämfört med till exempel Tyskland och England.

Efter ungefär 1950 infördes fler offentligt finansierade socialförsäkringar och bidrag i form av allmänt barnbidrag (1948), allmän sjukförsäkring (1955), med inkomstrelaterad sjukersättning och subventionerad sjukvård, allmän tilläggspension (1960), föräldraförsäkringen (1974) och arbetsskadeförsäkringen (1977). Det som började som självfinansierade stabila system växte till underskottsfinansierade breda löften.

Därför började Sverige under 1970-talet få allvarliga underskott i de offentliga finanserna. Trygghetsförsäkringarna var inte hållbara och ofta inte ändamålsenliga. Varje år behöver dussintals smärre och större justeringar göras i lagstiftning och regelverket. Många av dessa bygger på förslag från departement och myndigheter utifrån deras politiska bedömningar och egenintressen, snarare än evidens.

Inte förvånande så har Sverige därför rikligt med erfarenheter av ”boom and bust”-cykler. ATP-systemet visade sig helt ohållbar. Först med pensionsreformens åtstramning, med dess automatiska broms och politiska sammanhållning, blev systemet mindre känsligt för berg- och dalbaneåkningen. Sjukförsäkringen och a-kassan är däremot fortfarande i hög grad sårbara. Det framstår som sannolikt att de också i framtiden periodvis görs mycket mer generösa, för att sedan behöva stramas åt igen när kostnaderna exploderar. Liknande har tidigare även skett på andra välfärdsområden, som bostadssubventionerna eller stöden till studieförbunden.

Åtstramningarna tvingades fram efter varje kostnadsexplosion. I sjukförsäkringen minskades sjukpenningen från 90 procent 1991 till 75 procent av lönen 1996. När det gäller den statliga arbetslöshetsförsäkringen minskade ersättningsnivån under samma tid från 90 till 70 procent för dem med a-kassa. Andelen sysselsatta som kvalificerade sig för full ersättning har också successivt minskat till följd av att det så kallade inkomsttaket inte tilläts följa reallöneutvecklingen.

Framöver ökar dessutom pressen på välfärdssystemen. Sveriges befolkning blir allt äldre. Exempelvis ökar antalet svenskar som är 80 år och äldre från cirka en halv miljon i dag till cirka 800 000 år 2030. Behoven av vård och omsorg kommer därmed också att öka. Det sätter press på finansiering av välfärden. En god prognos är att svenskar kommer att prioritera välfärdstjänsterna, vilket i så fall innebär extra stor press på trygghetssystemen. Till det kommer att större grupper av flyktingar måste försörjas under ett antal år framåt.

Det är mot denna bakgrund viktigt med reformer som ökar människors ”stöttålighet” vid kriser. I ett stöttåligt samhälle bygger inte staten försäkringssystem som ständigt åker berg- och dalbana. Staten lämnar också större utrymme för den enskilda att bygga upp de resurser som behövs för att klara stötar. ^[14]

Ett ökat inslag av sparande i trygghetssystemen ökar individens stöttålighet av tre skäl:

• Systemet bygger mer på sparande snarare än löften om att framtida skattebetalare ska ha råd och vilja att betala.
• En del av försäkringen utgörs av eget sparande som staten inte kan dra in.
• Incitamenten att arbeta är starkare, vilket minskar risken att staten behöver strama åt.
• Om en nedskärning behövs så sker den på ett förutsägbart sätt. En person som tömmer sitt sparande i ett trygghetssystem med ett sparandeinslag får därefter den försäkrade grundnivån. Om fler tömmer sitt sparande och får det som är försäkringsnivån minskar automatiskt de totala utbetalningarna.

Mot en bättre princip för ersättning från trygghetssystemen

I dagens trygghetssystem utan eget sparande är den politiska frestelsen stor att ständigt lova högre ersättningar. Det är också en lek med elden. En ganska omfattande forskningslitteratur indikerar att högre a-kassenivåer höjer arbetslösheten ganska ordentligt av två skäl. Dels förlängs arbetslöshetstiden för en arbetslös som kanske ratar fler jobb när a-kassan är högre. Dels blir de fackliga lönekraven högre just för att den resulterande arbetslösheten då är lättare att bära.

Taket i a-kassan har stor betydelse för dess legitimitet. De flesta tycker nog det är rimligt att en städare med låg lön får en stor del av lönen ersatt av a-kassa. Ett högt tak skulle dock innebära att en person med högre inkomst som blev arbetslös skulle få en betydligt högre ersättning från a-kassan än vad städaren har i lön. Det blir alltså svårt att motivera en person som haft högre lön att acceptera ett jobb med lägre lön vid arbetslöshet. När Sverige hade högre ersättningstak berättade arbetsgivare ofta om arbetssökande som gör tydligt att de inte vill ha jobbet utan bara söker för att uppfylla sökkravet på arbetslösa. Och så krackelerar legitimiteten.

Rent teoretiskt kan det finnas en poäng med att höja taket just under konjunktursvackor. Det kan bidra till att människor inte räds arbetslösheten lika mycket och därför inte drar åt svångremmen lika mycket. Det finns dock betydligt effektivare sätt att använda knappa offentliga medel för att stimulera ekonomin. Dessutom förutsätter resonemanget att taket sänks igen i nästa högkonjunktur, vilket inte är lätt att åstadkomma i ett land som Sverige.

I Sverige har den skattefinansierade delen av a-kassan kompletterats på olika sätt. Omställningsavtalen ger redan ett komplement till a-kassan. Flera fackföreningar erbjuder kompletterande inkomstförsäkringar. Det finns också försäkringar av huslån som faller ut i samband med arbetslöshet. Fördelen med dessa är att det finns en huvudman som inte bara kan lämpa över svällande kostnader på skattebetalarkollektivet utan måste anpassa ersättningar och villkoren så att det går ihop. Nackdelen är att systemen därför inte är riktigt trygga. När behovet är som störst kan de när som helst tvingas dra ner. Dessutom spär tilläggsförsäkringarna på incitamentsproblemen som finns. En tilläggsförsäkring som lyfter en persons ersättning från de skattefinansierade 80 till 100 procent orsakar alltså ett större utnyttjande och en kostnadsökning även för den skattefinansierade delen.

Därför har åtskilliga andra länder, från Österrike till Brasilien, letat efter bättre sätt att kombinera mer stabil trygghet med bättre incitament. De har då landat i modeller där arbetslöshetsförsäkringen kompletterats med ett sparande som kan användas vid arbetslöshet. En summa avsätts, ofta av både arbetstagaren och arbetsgivaren, till ett sparande som man kan välja att ta ut om man blir arbetslös. Tar man inte ut pengarna under arbetslivet så blir de i stället ett tillskott till pensionen.

De österrikiska socialdemokraterna och fackföreningarna har rentav föredragit en sådan modell som alternativ till både höjd a-kassa och ett anställningsskydd av svenskt slag, väl medvetna om att forskningslitteraturen om striktare lagstiftat anställningsskydd tydligt pekat på problem som högre arbetslöshet bland ungdomar och invandrade, lägre produktivitetstillväxt och högre sjukskrivning.

Därför har Österrike hittat en annan väg för att kombinera flexibilitet med trygghet. Systemet infördes i sin nuvarande form 2003. I stället för att avgångsvederlag betalas direkt av arbetsgivaren avsätter denne 1,5 procent av varje arbetstagares lön till dennas individuella konto. Om den anställda blir arbetslös inom tre år från det att anställningen påbörjades ligger pengarna kvar på kontot, och följer med till nästa anställning när ett nytt jobb har påbörjats.

Om det gått längre tid än tre år kan löntagaren välja mellan att använda en del av pengarna som avgångsvederlag eller att flytta över hela summan till nästa anställning. Avgångsvederlaget kan användas valfritt, till exempel till att komplettera utbildningen. Pengar som återstår vid pensionering kan användas som förstärkning av pensionen. Avgifterna kan lätt beräknas varje år och när någon blir arbetslös är det en kreditkassa, inte arbetsgivaren, som betalar startkapitalet till nästa steg i livet.

På många sätt är det ett tryggare system än det svenska anställningsskyddet. Ju fler yrken som blir förlegade, desto mer illusoriskt är det svenska anställningsskyddet.^[15]

Den buffert som en österrikisk anställd bygger upp är tvärtom pålitlig. Den finns där oavsett skäl till uppsägning. Den är således också en försäkring mot att ens yrke blir obsolet.

Dagens trygghetssystem passar inte framtidens arbetsmarknad

En stor framtidsutmaning är att allt fler arbetar i nya former, där det är allt mer svårgörligt att bestämma vilken den rätta SIG (sjukpenninggrundade inkomst) eller andra inkomstrelaterade ersättningar ska vara.

Det offentliga trygghetssystemet är uppbyggt för anställda. Ersättningen vid sjukdom, föräldraledighet och arbetslöshet står i relation till den tidigare lönen. Detta system har redan många brister för deltidsanställda. Än mindre ändamålsenligt är det för företagare som normalt inte har fast inkomst. Företagets intäkter varierar kraftigt från månad till månad och ofta finns det starka säsongsvariationer.

En mycket stor grupp arbetar i dag som ”kombinatörer”, det vill säga de har både en anställning, ofta på deltid, och verksamhet i ett företag. Därtill kommer så kallade egenanställda och en liten, men växande, grupp som arbetar i delningsekonomin och i varierande utsträckning tjänar pengar utan vare sig företagande eller anställning, eller som har en anställning men där arbetsinsatsen är valfri och inkomsterna varierar.

För alla dessa är regelverket krångligt, och skapar en stor osäkerhet om vilket skydd försäkringarna egentligen ger.

En tredje framtidsutmaning är att arbete blir allt mer internationellt. Allt fler arbetar i flera länder samtidigt, eller flyttar mellan arbeten i olika länder. För dessa är försäkringsreglerna ofta bisarra och kan ge upphov till stor under- eller överkompensation.

Principen – hur fungerar välfärdskonton?

Syftet med det här kapitlet är att på ett enkelt sätt beskriva grunderna i hur ett system med välfärdskonton skulle kunna fungera i praktiken. Detta för att ge en bild av de grundläggande principerna och vilka olika avvägningar som finns.

Det är viktigt att förstå att själva begreppet ”välfärdskonto” inte är ett detaljutformat system, utan en teknik som kan ges med mycket olika fördelningspolitisk inriktning. Det är en princip för hur socialförsäkringar kan skötas. Precis som att det finns stora skillnader mellan brittiska, tyska och svenska socialförsäkringssystem, trots att de i grunden bygger på samma princip (årsvis omfördelning via skatter och bidrag).

Välfärdskonton kan precis som dagens socialförsäkringssystem omfatta i princip alla olika former av bidrag som finns i Sverige eller bara ett enskilt system som a-kassan. Välfärdskonton kan utformas som ett fonderat system eller som ett ”pay as you go”-system – kontot blir i det fallet endast ett sätt att bokföra individens och statens anspråk på varandra. Kontot skulle teoretiskt kunna administreras av arbetsmarknadens parter eller av staten – eller av banker givet statliga regleringar. Systemet kan göras i stort sett likadant som i dag vad gäller förmåner och omfördelning. Det kan även göras mindre generöst, eller mer. Kontobaserad socialförsäkring är som sagt en princip för hur socialförsäkring sköts, som kan ges mycket olika exakt form.

I vår beskrivning nedan utgår vi från ett omfattande välfärdskontosystem i Sverige där i princip hela dagens socialförsäkring ersatts av ett välfärdskonto. Men vi beskriver också ett partiellt system som är avgränsat till sjukförsäkringen.

Grunden – ett konto

Varje individ erhåller ett konto för sin socialförsäkring. Detta konto kan faktiskt ackumulera pengar om ett fonderat system väljs eller endast vara ett sätt att bokföra transaktioner om man vill hålla fast vid ett ”pay as you go”-system.

Någon del av skattesystemet omvandlas sedan till obligatoriska inbetalningar på det egna kontot. Normalt tänker man här att det är arbetsgivaravgiften som helt eller delvis omvandlas till en inbetalning. En så enkel övergång som möjligt skulle innebära att arbetsgivaren betalade in arbetsgivaravgiften till individens konto i stället för till staten. Men man kan även tänka sig en modell där sänkt arbetsgivaravgift växlas mot lön och den högre lönen i sin tur används till en särskild kontoinbetalning.

Hur hög inbetalningen på kontot behöver vara avgörs i sin tur av hur stor del av transfereringssystemet som är tänkt att ersättas av ett kontosystem. I den fortsatta beskrivningen tänker vi oss ett omfattande förslag som i princip ersätter hela dagens transfereringssystem – men det är alltså inte alls nödvändigt. I fallet med ett omfattande förslag krävs att inbetalningen på kontot är relativt hög. Som utgångspunkt kan vi tänka oss motsvarande dagens arbetsgivaravgifter.

Kontot skiljer sig från ett vanligt konto så till vida att det är reglerat. Det går naturligtvis inte att ta ut pengar hur som helst. När olika orsaker till inkomstbortfall inträffar får individen ta ut pengar från sitt konto i enlighet med av staten fastställda regler. Det kan då vara tillfällig sjukdom, föräldraledighet, arbetslöshet eller motsvarande försörjningsstöd med mera.

Saldot på kontot utvecklas som ett vanligt saldo, insättningar minus uttag. Många individer kommer, särskilt i början av sitt yrkesliv, att ha större samlade uttag än insättningar. Särskilt gäller det studenter. Därför förses kontot med en i princip obegränsad kredit. Detta motsvarar situationen i dag då de flesta i början av sitt yrkesliv har betalat in mindre i arbetsgivaravgift än vad de fått i olika transfereringar.

Garantier, omfördelning och pension

En rimlig ordning för ett välfärdskontosystem är att individen erhåller sitt konto vid 18 års ålder (myndighetsåldern) och att det avslutas inför pensionen. Grunden är att det saldo som då finns på kontot omvandlas till en pensionsannuitet (om systemet är fonderat) eller till en pensionsrättighet (om systemet fortsätter vara ett ”pay as you go”-system).

I denna grundstruktur har staten ännu inte skapat någon omfördelning alls utan bara garanterat individerna en möjlighet till en viss levnadsstandard under yrkeslivet oavsett inkomst. Skillnaden jämfört med i dag är att i stället för att ha erhållit bidrag har individen tagit pengar från sitt eget konto – för vissa innebär det ett mycket lågt saldo eller till och med ett negativt. Dessa skulle komma väsentligt sämre ut än i dag om ingen omfördelningsmekanism alls infördes, vilket naturligtvis inte är tanken. Som beskrivs i nästa avsnitt visar empirisk forskning att det skulle handla om 20–30 procent av befolkningen under 1980- och 1990-talen, en andel som kan komma att öka.

Grundpoängen med ett kontobaserat system är, lite förenklat, att staten gör en omfördelande insats och att den sker inför pensioneringen. Det innebär ett byte av princip – att omfördela livsinkomster i stället för årsinkomster. Och det är där den stora fördelen uppstår som beskrivs utförligt i kapitel fyra. Ytterligare en omfördelning sker i ett omfattande kontosystem. De som lever betydligt längre än genomsnittet kommer förstås att få fortsatt pension även om saldot på kontot inte räcker.

Det finns flera modeller för det senare. En är att föra över pengar från konton tillhörande de som lever kortare. Detta bygger i sin tur på att individen aldrig kan ta ut sina pengar på kontot i klump, inte heller efter pensioneringen. Om man i stället tänker sig ett fonderat system och att individerna då får sina kontopengar vid pensioneringen (så att de till exempel kan ärvas) måste staten ta höjd för att täcka upp för dem som lever längre än det beräknade genomsnittet. Det görs via relationen mellan hur mycket skatter som omvandlas till inbetalning och de förmåner som garanteras.

Utöver det verkliga saldot på kontot – som ju är summan av insättningar minus summan av uttag – beräknas även ett garanterat saldo. Detta är ett fiktivt saldo som följer det verkliga saldot över tiden. För individer med stora uttag och små insättningar kommer det garanterade saldot att vara högre än det verkliga under stora delar av yrkeslivet, för individer med stora insättningar och små uttag kommer det att vara tvärt om.

Om individens verkliga saldo är lägre än det garanterade vid pensioneringen fyller staten på kontot upp till den garanterade nivån. Det är detta som är kontosystemets omfördelningsfunktion. Om det verkliga saldot är högre än det garanterade gör staten ingenting – saldot omvandlas till en pension i någon form.

Det garanterade saldot styr omfördelningens storlek

Således blir reglerna för hur det garanterade saldot beräknas helt avgörande för hur stor omfördelande effekt det aktuella kontosystemet har. Självriskerna kommer att bestå av de perioder som individen tvingas göra uttag från kontot utan att det garanterade saldot förändras. Det garanterade saldot kan också göras beroende av tidigare inbetalning. Precis så är det i dag – långvarig frånvaro från arbetslivet minskar den framtida statliga pensionen.

Man kan exempelvis tänka sig att den första veckan en individ är sjuk tas hela kostnaden av individen själv – det garanterade saldot ändras inte alls. Som nämns ovan finns regler för vad som får tas ut – säg 70 procent av inkomsten upp till ett visst tak (om man nu vill efterlikna dagens princip). Under andra veckan fortsätter individen att ta ut pengar från sitt konto varför det verkliga saldot fortsätter att sjunka. Men samtidigt ökar då det garanterade saldot i samma utsträckning, så för denna längre sjukdomsperiod har individen ett skydd. Vid återkommande sjukdomsperioder under samma år kan man tänka sig att det garanterade saldot ökar mer generöst än under den första veckan. Återigen är det viktigt att inse att välfärdskontosystemet inte är ett fast och färdigt förslag. Genom olika regler för hur man beräknar det garanterade saldot och vilka regler som gäller för uttagen kan man uppnå helt olika fördelningsprofil.

På motsvarande sätt fungerar även andra uttagsmöjligheter för inkomstbortfall. Vid till exempel föräldraledighet gäller för stora grupper i dag att det bärs inom ramen för den egna livsinkomsten. Så är det däremot inte för personer med låg inkomst och många barn. Genom reglerna för hur det garanterade saldot beräknas kan man uppnå samma fördelningspolitiska ambition. Sannolikt genom att det garanterade saldot påverkas olika mycket beroende på hur mycket inbetalningar som gjorts när yrkeslivet är klart. Det innebär i sin tur att det exakta garanterade saldot för ett visst år inte kan fastställas förrän i slutet av yrkeslivet.

Sannolikt krävs också annorlunda regler för hur det garanterade saldot beräknas i början och i slutet av yrkeslivet. Under början av yrkeslivet kan detta vara mer dynamiskt. Då kan det tillåtas att minska mer vid sjukdom än om denna inträffar precis i slutet av yrkeslivet. Annars skulle en pension som intjänats under lång tid kunna äventyras av en sjukdomsperiod strax innan pensionen.

Exakt hur det garanterade saldot skulle beräknas skulle förstås vara föremål för omfattande utredning om reformen skulle genomföras. Ändringar av den skulle också bli föremål för politiska strider och överenskommelser mellan riksdagspartierna. Även om en av tankarna är att kontosystemet blir mer politiskt stabilt – det är inte lika lätt att gå in och ändra i efterhand i ett kontosystem eftersom effekterna lätt blir retroaktiva.

Syftet här är bara att visa att det är det garanterade saldot som styr omfördelningen i ett kontosystem och att i princip vilka omfördelningseffekter som helst kan uppnås. I exemplen ovan har vi utgått ganska mycket från att efterlikna dagens socialförsäkring.

Återigen: välfärdskonton är en teknik för socialförsäkring – de har i sig ingen politisk inriktning eller färdig fördelningsprofil. En nyliberal likväl som en socialist skulle kunna utforma ett välfärdskontosystem efter sina preferenser.

Tänkbar flexibilitet, fördelar för individen och ökad trygghet

Vi vill dock hävda att ett system med välfärdskonton, givet varje fördelningsambition, kan ge både individen och samhället klara fördelar jämfört med dagens socialförsäkringssystem. I nästa kapitel utvecklar vi mer om varför samhället som helhet kan vinna på det genom att socialförsäkringen kan skötas mer effektivt.

En stor fördel för staten och för hela samhället är att självriskerna kan göras högre med bibehållen trygghet. Varför? I dag bärs en självrisk i socialförsäkringen direkt vid den tidpunkt den inträffar. Det är därför det alltid uppstår stor politisk diskussion när en eller två karensdagar ska införas i sjukförsäkringen. Eller när andra åtstramningar genomförs. Individen drabbas av ett omedelbart inkomstbortfall som för många innebär ett svårt avbräck. Men detta är i grunden ett likviditetsproblem. Sett i ett livsinkomstperspektiv är förstås inte ett par dagars utebliven inkomst ett problem. Men eftersom självrisken bärs vid ett tillfälle och stora grupper i Sverige har dålig likviditet blir det ett problem.

I ett kontosystem fungerar självrisken inte alls så. Det går att införa två karensveckor – individen kan ta ut motsvarande för sitt inkomstbortfall varje dag ändå och därmed inte försättas i likviditetsproblem. Det som händer är däremot att det garanterade saldot inte påverkas och därmed att det verkliga saldots nedgång långsiktigt påverkar (marginellt) pensionen. Men individen har således gott om tid att hämta igen förlusten genom att spara mer. Eller helt enkelt ta en något lägre pension i framtiden.

En stor fördel för individen är att det är möjligt att bygga in flexibilitet. I dag kan även en medel- eller höginkomsttagare hamna i likviditetsproblem vid inkomstbortfall. Ett bra exempel är vid arbetslöshet. Den ersättning som garanteras via a-kassan är som bekant låg i relation till en lite högre lön. Många har i dag förvisso tilläggsförsäkringar. Men det gäller inte alla och även dessa ger inte fullt skydd och gäller dessutom under en relativt begränsad tid. För en familj med bostadslån och andra omkostnader kan en period av arbetslöshet innebära stora problem. Särskilt då ett större sparande är ovanligt – det mesta sparande som dessa grupper i dag har är olika pensionsrättigheter som är inlåsta.

Med ett välfärdskontosystem kan man tänka sig mer flexibla lösningar. Säg att det finns en standardmodell som innebär att man får ta ut 75 procent av inkomsten upp till ett visst tak och att garantisaldot är beräknat efter det. Det skulle då vara möjligt med standardiserade särlösningar. Med ett enkelt avtal skulle individen kunna ges rätt att ta ut större belopp för att överbrygga perioden av arbetslöshet mot att pensionsrätten minskades ned mer än om standardmodellen tillämpas. De flesta skulle sannolikt välja att klara de nödvändiga utgifterna i stunden och i stället spara mer sedan eller helt enkelt minska sin pension något. Detta skulle innebära en rejält ökad trygghet för individen.

I ett framtida samhälle är ju också sannolikt att många kommer att behöva utbilda sig mitt i livet. Även den dörren är av likviditetsskäl normalt stängd. Det blir mest vackert tal om ”livslångt lärande” men i praktiken är det omöjligt för många. Men med ett kontobaserat system skapas möjligheter att använda delar av saldot på kontot och acceptera en lägre pension, att jobba längre, eller mer sannolikt spara mer i framtiden då utbildningen gett avkastning.

Ytterligare en möjlighet är att tillåta individer att ”riska” en del av sitt saldo genom att belåna det vid bostadsköp eller vid start av företag. Även detta bör då förstås påverka den av staten garanterade nivån vid pensioneringen.

Således finns här en avvägning mellan vad staten garanterar och den flexibilitet som individen kan erbjudas. Ju större flexibilitet som erbjuds, desto restriktivare måste den garanterade nivån vara. På samma sätt går det att tänka med uttag för de flesta av motsvarigheten till dagens bidrag. Återigen – allt beror på hur man väljer att utforma systemet. Men vi menar att möjligheten att bygga in flexibilitet är en av kontosystemets största fördelar som verkligen skulle kunna öka tryggheten för den enskilda utan att ge negativa beteendeeffekter eller skapa statsfinansiella problem.

En ytterligare möjlighet är att göra socialförsäkringssystemet mer selektivt än i dag. Som vi nämnde inledningsvis har en politisk diskussion gradvis börjat om att inte ge nyanlända full tillgång till socialförsäkringen av kostnadsskäl. Tanken är förstås att kunna ge fler människor skydd undan krig och förföljelse utan att det alltför mycket ska belasta statskassan. Vi menar att detta skulle bli enklare i ett system där individens inbetalningar tydligare än i dag kan knytas till förmånerna. Tekniskt i välfärdskontosystemet skulle detta kunna hanteras genom att ha olika sätt att beräkna det garanterade saldot beroende på hur stora inbetalningar som gjorts. På detta sätt skulle det bli möjligt att gradvis ”arbeta sig in” till fullt skydd enligt standardmodellen.

Exempel på ett partiellt system

Ovan har vi beskrivit ett omfattande välfärdskontosystem. Som vi beskrivit skulle det i stället vara möjligt att starta med en del av socialförsäkringen och sedan bygga vidare på det. Vi exemplifierar nedan med sjukförsäkringen. Inte minst är detta aktuellt mot bakgrund av den senaste tidens kostnadsexplosion inom detta område.

Systemet konstrueras från början så att det är statsfinansiellt neutralt. Detta innebär att en ”normalkostnad” för sjukförsäkringen räknas ut (sannolikt som ett genomsnitt över ett antal år) och motsvarande andel av arbetsgivaravgiften betalas in på ett särskilt sjukförsäkringskonto som är knutet till varje individ.

Den vanliga sjukförsäkringen försvinner och ersätts med individens rätt att ta ut pengar från sitt sjukförsäkringskonto. Kontot aktiveras vid 18 års ålder. Det har då saldo noll.

Vid pensioneringen får individen tillgodogöra sig det eventuella överskottet på kontot, för pension eller för konsumtion. Notera att detta är ett mycket strakt incitament att vara återhållsam med sina uttag. Uttag får göras vid sjukdom enligt en standardmodell som liknar dagens, en viss procentsats upp till ett tak. Efter längre perioder krävs läkarintyg. Vill man ha kvar arbetsgivaransvar betalar arbetsgivaren den första tidens sjukdom som i dag, vill man ta bort det börjar individen använda sitt konto direkt. Systemet kan göras i princip lika för företagare som för anställda.

Staten garanterar en obegränsad kredit under yrkeslivet. Den som blir långvarigt sjuk får fortfarande ersättning. Precis som i dag vill man sannolikt skapa en försäkringsmekanism som gör att den som är mycket sjuk får förmåner som betalas av den som inte är långvarigt sjuk. En del av detta består förstås i att staten garanterar krediten. Men som komplement beräknas även ett garanterat saldo. Vartefter yrkeslivet och saldot utvecklas stiger den garanterade nivån på kontots saldo. Detta innebär att en person som arbetat i säg trettio år och som varit lite sjuk, vilket resulterar i ett stort saldo, inte riskerar hela detta om personen i fråga skulle bli långvarigt sjuk under slutet av yrkeslivet. Skulle det verkliga saldot falla under den garanterade nivån fyller staten på mellanskillnaden.

Självriskerna i systemet kommer nu att bestå av hur detta garanterade saldo beräknas. Det är fullt möjligt att ge individen full rätt att ta ut pengar från första sjukdagen och ändå bygga in en högre självrisk än i dag. Detta kan exempelvis göras genom att låta de två första veckornas sjukdom helt bekostas av individens eget saldo. Men notera att detta inte innebär likviditetsproblem för individen eftersom denna tar ut pengar för att täcka inkomstbortfallet. Däremot blir det framtida överskottet lägre. Incitamenten att överutnyttja systemet minskar mycket kraftigt. Inbetalningarna är tydligt knutna till den enskilda individen.

Slutligen kan man tänka sig en möjlighet för individen att frångå standardmodellen. För personer med högre inkomst kan det, precis som i dag, vara så att uttag upp till ett visst tak inte räcker. Även utöver de avtalade tilläggsförsäkringarna kan det för många uppstå problem vid långvarig sjukdom. Därför tecknas det i dag privata sjukförsäkringar. Så kan man naturligtvis göra även i ett kontosystem. En annan modell är en standardiserad lösning där individen erbjuds en möjlighet att avstå den garanterade nivån på saldot och i stället erbjudas möjligheten att göra större uttag vid sjukdom.

En nyckelfråga är i vilken utsträckning incitamentseffekterna av välfärdskontosystemet kvarstår efter att försäkringsinslaget har gjorts tillräckligt betryggande. Det belyses i nästa kapitel.

Varför är kontobaserad socialförsäkring ett mer effektivt system än dagens? – teori och empiri

Socialförsäkring, liksom all omfördelningspolitik, handlar i grunden om en avvägning. Generös omfördelning skapar å ena sidan större trygghet för den som erhåller bidragen (eller andra förmåner). Men den generösa omfördelningen skapar å andra sidan beteendeeffekter hos ekonomins aktörer som ger ett sämre ekonomiskt utfall för alla. Främst kommer den senare effekten av marginaleffekter som skapas av skatter och bidragssystem. Enkelt uttryckt handlar en effektiv omfördelningspolitik om att skapa en viss given omfördelning med så små marginaleffekter som möjligt.^[16]

Omfördelningspolitik i sig har heller inte en så enkel definition som man kanske skulle kunna tro. Faktum är att ett socialförsäkringssystem av svensk modell har till uppgift att lösa en mängd olika typer av omfördelningar som sinsemellan har helt olika karaktär. Figur 1 visar på ett enkelt schematiskt sätt vilka olika omfördelningseffekter ett socialförsäkringssystem av svenskt snitt har.

Figur 1. Schematisk beskrivning av ett socialförsäkringssystems olika omfördelningseffekter.

I de tre kolumnerna visas olika omfördelningseffekter. De två första avser omfördelning mellan individer. Med försäkringsutjämning menar vi klassisk försäkring, från individer med frånvaro av otur till individer med otur. Risk- och inkomstutjämning avser det som vi normalt tänker på som socialpolitik. Systemen utjämnar från individer med låg risk (och som i ett privat system skulle betala låga premier) och/eller hög inkomst till individer med hög risk och/eller låg inkomst (som skulle få betala höga premier i ett privat system). Den tredje typen av omfördelning handlar om omfördelning över olika perioder i en och samma individs liv.

De två raderna visar två olika huvudorsaker till att en situation med lägre inkomst inträffar – planerade och icke planerade. Föräldraledighet är ett exempel på ett planerat inkomstbortfall, lång sjukfrånvaro är ett exempel på ett oplanerat. Totalt ger det oss sex olika rutor. Sex olika grundfunktioner som ett socialförsäkringssystem kan ha.

Nu är det inte så enkelt att man kan sortera i de olika delarna av socialförsäkringen i en enskild ruta. Olika system kan ha flera effekter. Men pensionssystemet är typiskt livscykelomfördelning även om det förstås har inslag av omfördelning mellan individer. Försörjningsstödet är typiskt ett system med tyngdpunkt i risk-/inkomstutjämning – det vi normalt förknippar med omfördelning. En höginkomsttagare som blir långvarigt sjuk är ett exempel på en icke planerad försäkringsutjämning och föräldraledighet är ofta planerad livscykelomfördelning. Och så vidare. Huvudpoängen är helt enkelt att socialförsäkringssystemet finns till för att lösa flera ganska olika uppgifter.

Tanken om kontobaserad socialförsäkring tar sin utgångspunkt i ett enkelt faktum, nämligen att individers inkomster tenderar att jämna ut sig automatiskt över tid. Ett visst givet år är skillnaden i inkomster mellan individer större än om man sträcker ut tidsperioden. Ett enskilt år är vissa exempelvis studenter vilket jämnas ut av att samma individer senare har ett arbete. Samma år är några föräldralediga från ett arbete de senare återgår till. En grupp är pensionärer och har därmed ofta 0 i marknadsinkomst, men har tidigare i livet haft inkomst. Arbetslöshet eller utnyttjande av försörjningsstödet är också exempel på händelser som oftast är av tillfällig karaktär. Listan kan göras lång.

Detta har starka implikationer för hur olika socialförsäkringssystem fungerar ur ett fördelningsperspektiv. Dagens socialförsäkringssystem är baserat på årsvisa inkomster. Situationen för ett hushåll/en individ ett enskilt år ligger till grund för hur ersättningsnivåer beräknas (och för den delen hur skatter beräknas). Arbetslöshet ger ett visst bidrag, i princip oavsett vad individen tjänat innan och framförallt oavsett vad individen kommer att tjäna i framtiden. Ersättningen i sjukförsäkringen baseras på tidigare årsinkomst och tar heller inte hänsyn till om individen är sjuk sex månader eller sex år. Och så vidare.

Men om det nu är så att inkomstskillnader som uppstår av en mängd olika skäl tenderar att jämna ut sig över tid behövs det onödigt mycket bidrag och skatt enskilda år. Det som egentligen är intressant för en individ är hur hög eller låg livsinkomsten är – resten är ett likviditetsproblem. Så ett socialförsäkringssystem som tar sikte på att jämna ut livsinkomster i stället för årsinkomster kommer med automatik kräva lägre skatter och mindre bidrag eftersom inkomster jämnar ut sig av sig själva över tid. Därmed kan marginaleffekterna göras lägre med bibehållen omfördelning. Svårare än så är det inte. Men låt oss förtydliga med ett enkelt räkneexempel. Detta går även att visa mer formellt vilket har gjorts till exempel i en bok från SNS.^[17]

Figur 2. Schematisk ursprungssituation i samhället utan socialförsäkringssystem.

 

	Period 1	Period 2	Livet
Individ A	1	3	4
Individ B	2	1	3

Vi antar ett samhälle med två individer och två perioder. I period ett har individ A en krona, i period två 3 kronor. Den sammanlagda livsinkomsten blir 4 kronor för A. Motsvarande för individ B är 2 respektive 1 krona och livsinkomsten för individ B blir 3 kronor. För båda individerna varierar inkomsten över tid och det skiljer sig också i livsinkomst, individ A har 33 procent högre livsinkomst än individ B.

Anta nu ett system av dagens modell där 25 procent i skatt tas ut i varje period på den individ som har högst inkomst och att den summan förs över med ett bidrag till individen med lägre inkomst. Då blir utfallet som i figur 3.

Figur 3. Effekter av ett traditionellt socialförsäkringssystem med 25 procent i skatt.

 

	Period 1	Period 2	Livet
Individ A	1,5	2,25	3,75
Individ B	1,5	1,75	3,25

I period ett har båda individerna 1,50 kronor och i period två har individ A 2,25 och individ B 1,75. Uppenbart har socialförsäkringssystemet hjälpt till med livscykelomfördelningen. Individ A kommer bättre ut den första perioden och individ B bättre ut i den andra jämfört med sina respektive dåliga perioder. Men socialförsäkringssystemet har också jämnat ut livsinkomsterna, individ A har nu bara 15 procent högre livsinkomst. Notera att detta har uppnåtts med en skatt om 25 procent.

Låt oss nu gå över till ett tänkt kontosystem. Vi antar för jämförbarhetens skull två saker. Dels att individerna använder sina konton för att få en så jämn fördelning av sin egen livsinkomst som möjligt. Dels att ingen under någon av period ett eller två ska komma sämre ut jämfört med i dag. Innan vi tänker oss någon livsinkomstförsäkring blir situationen då som i figur 4.

Figur 4. Effekten av ett kontobaserat system utan livsinkomstförsäkring.

 

	Period 1	Period 2	Livet
Individ A	1,5	2,5	4
Individ B	1,5	1,75	3

Individ A lånar 0,5 kr i period ett så att inkomsten blir 1,5 kronor. I period två betalas lånet tillbaka, inkomsten under period två blir därför 2,5 kronor. Livsinkomsten blir jämnare fördelad och förstås fortfarande 4 kronor totalt.

Individ B sparar 0,5 kr i period ett, inkomsten den perioden blir därför 1,5 kr, precis som i dagens system. I period två kan dessa 0,5 kronor läggas till inkomsten. Men det räcker inte för att uppnå samma nivå i period två som dagens system ger. Därför lånar individ B ytterligare 25 öre så att inkomsten 1,75 uppnås i period två. Så långt har alltså individ B uppnått samma situation som med dagens system i de båda perioderna. Men samtidigt har individ B en skuld på kontot om 0,25 kronor som när den betalas tillbaka ger en livsinkomst om 3 kronor. Naturligtvis måste livsinkomsten bli densamma som i ursprungssituationen eftersom kontosystemet ännu inte kopplat på sin livsinkomstförsäkring.

Om vi nu kopplar på den och antar att individ B ska komma lika bra ut som i dagens system behöver vi ta 25 öre av individ A och föra över till individ B. Genom att ta ut en skatt om 6,25 procent på individ A:s livsinkomst och föra över den till individ B:s livsinkomst blir situationen som i figur 5.

Figur 5. Effekten av ett kontosystem med livsinkomstförsäkring finansierad med en skatt om 6,25 procent.

 

	Period 1	Period 2	Livet
Individ A	1,5	2,5	3,75
Individ B	1,5	1,75	3,25

Skatten om 6,25 procent på 4 kronor är 25 öre som om det förs över till individ B ger denne 3,25 i total livsinkomst. Nu ser vi att situationen i figur 5 är exakt densamma som i figur 3 (bortsett från att individ A har en ännu mer jämnt fördelad livsinkomst). Något som i sig ökar tryggheten.

Den stora skillnaden är att i kontosystemet behövdes en skatt om 6,25 procent och i ett system av dagens modell krävs en skatt om 25 procent. Kontosystemet har uppnått exakt samma fördelning som i dag men med väsentligt lägre skatter och marginaleffekter. Därför är kontosystemet mer effektivt. Detta är förstås inte resultat av trolleri utan helt enkelt av det enkla faktum att kontosystemet jämnar ut livsinkomster som per automatik är mer jämnt fördelade än årsinkomster.

Det finns ytterligare ett skäl till att kontosystemet är mer effektivt. Det kan också ha ett betydligt större inslag av självrisk i systemen utan att tryggheten försämras. Tänk en karensmånad i dagens system. För många sjuka skulle det kunna innebära en ekonomisk katastrof eftersom hela självrisken bärs vid en tidpunkt. I ett kontosystem inträffar en sådan självrisk i praktiken inför pensionering när livsinkomstförsäkringen faller ut och ger marginellt lägre pension (om inte individen har sparat ihop pengarna igen). Självrisken smetas på detta sätt ut i tiden.

Resultat av tidigare simuleringar

Nyckelfrågan är förstås om det ligger något i resonemanget ovan även i praktiken. Än så länge har resultaten genererats av ett hypotetiskt exempel i en excelltabell.

Ett sätt att närma sig frågan är hur stor inkomstutjämning som uppstår automatiskt över tid är. För att kontosystemet ska uppnå full effektivitetspotential krävs att inkomster tenderar att jämnas ut över tid. Det finns starkt stöd i forskningen för en ganska betydande inkomströrlighet över tid.

Tidigare studier visar till exempel att den lägsta kvintilen (baserat på livsinkomst) endast hade 31 procent lägre livsinkomst än den högsta samtidigt som de årliga inkomsterna var fyra gånger högre i den högsta kvintilen jämfört med den lägsta. Detta innebär också att dagens välfärdsstater i huvudsak har en utjämnande effekt över livscykeln snarare än mellan individer. Typiskt i tidigare studier är 75–80 procent av välfärdsstatens utjämningseffekt livscykelutjämning och endast mellan 20 och 25 procent utjämning mellan individer.^[18]

Vid slutet av förra seklet var författare till denna skrift medverkande i ett större SNS-projekt i samarbete med två utländska professorer, Mike Orszag och Dennis Snower. I huvudsak utförde vi en simulering av ett fullskaligt kontosystem på svenska data. Nedanstående är en kort beskrivning av metod och data.^[19]

Den så kallade LINDA-databasen är en registerdatabas (en panel) där man kan följa ett stort antal individer (ca 300 000 åren 1968–1999) och deras inkomster, skatter, transfereringar med mera. Den databasen låg till grund för vår studie.

Vi genomförde helt enkelt ett experiment där merparten av alla transfereringar som fanns i det aktuella transfereringssystem skulle ha tagits som uttag från ett konto och där arbetsgivaravgifterna omvandlades till insättningar. De transfereringssystem som ingick var ersättning för arbetslöshet, för föräldraledighet, sjukförsäkring (ersättning för inkomstbortfall), barnbidrag, bostadsbidrag, pensioner och en rad mindre andra transfereringar. Totalt omsatte dessa i storleksordningen 20 procent av BNP år 2000. Över den analyserade perioden matchar kostnaden för bidragssystemen mycket väl storleken på arbetsgivaravgiften varför vårt experiment är statsfinansiellt neutralt.

Vi antog att reformen hade införts 1978 för individer som då var i åldern 18–45 år. Vi analyserade reformen fram till år 1996. De äldsta individerna var då 64 år och de yngsta var 45 år. Vi valde ut individer som fanns i databasen under hela den perioden – totalt blev urvalet 7 120 individer.

Vi antog vidare att uttagen från kontot helt enkelt var exakt samma som de transfereringar som individen erhållit respektive år, både beskattningsbara och icke beskattningsbara. Vi beräknade uttaget som nettotransfereringen, det vill säga samtliga transfereringar, både beskattningsbara och icke beskattningsbara, efter skatt. Saldot på varje individs konto utvecklas då helt enkelt som inbetalningen varje år (varje individs arbetsgivaravgift) minus uttagen (varje individs totala transfereringar netto). Arbetsgivaravgiften finns inte i LINDA men beräknades helt enkelt som den aktuella procentsatsen varje år gånger individens marknadsinkomst.

Sedan beräknades varje individs nettoställning i socialförsäkringssystemet. För de individer där insättningarna inte räckte lät vi kontot gå med minus. Samtliga variabler är beräknade realt, både med hänsyn tagen till inflation och BNP-tillväxt. Avkastningen på kontot antas vara lika med den reala BNP-tillväxten.

Eftersom vi antog att uttagen exakt matchade dagens transfereringar innebar det att den disponibla inkomsten i kontosystemet sätts exakt lika som den disponibla inkomsten faktiskt var i det aktuella systemet under yrkeslivet. Vi lät skillnaderna uppstå vid pension. När perioden var slut, 1996, beräknade vi helt enkelt en annuitet av kontosaldot som ska räcka till pension. Och så jämförde vi med den pension individen skulle ha fått i dagens system.

Eftersom vi inte hade möjlighet att följa individer över hela livet uppstod två problem. Dels att många individer var äldre än 18 (upp till 45) när kontosystemet infördes 1978. Det innebär att de inte hade normalt lång tid på sig att ackumulera pengar på kontot. Dels att många individer inte hade hunnit fylla 65 när experimentet avslutades 1996 och därmed inte heller haft normalt lång tid på sig att ackumulera ett saldo.

Vi löste detta problem på två sätt. Vi beräknade med enkel regression hur ett genomsnittligt konto utvecklades över tid – helt enkelt hur mycket ett genomsnittskonto normalt fylldes på per år. Regressionen utfördes i en panel som innefattade samtliga åldrar för att få en god uppfattning om hur ett genomsnittligt konto utvecklades. Utifrån detta fyllde vi helt enkelt på de äldre individernas konton vid starttidpunkten. En person som 1978 var 18 år fick 0 kronor i påfyllnad, en individ som var 19 fick 52 000 och en individ som var 45 vid startpunkten fick sitt konto påfyllt med 1 411 000 kronor.

Sedan har vi då problemet att de flesta inte heller var 64 när vi slutade beräkningen 1996. Eftersom vi jämför med dagens system minskade vi helt enkelt pensionerna i det. En individ som 1996 var 64 år fick tillgodoräkna sig hela ATP-systemets pension i dagens system. Den som var yngre fick sin ATP-pension nedräknad proportionellt med sin ålder. Ju yngre individen var, desto lägre ATP-pension ger vi denna i dagens system.

Det gav oss möjlighet att rakt av jämföra de båda systemen.

Det första resultatet nedan visar ett kontosystem helt utan garantier.

Figur 6. Ett kontosystem utan garantier jämfört med dagens system.

 

Decil	Disponibel ink	Kontots saldo	Total disp	Total disp	Differens
	yrkeslivet	1996	konto	dagens system
1	2 700 000	–1 068 000	1 100 000	4 360 000	–3 260 000
2	2 366 000	226 000	2 704 000	3 974 000	–1 270 000
3	2 323 000	833 000	3 573 000	4 069 000	–496 000
4	2 440 000	1 228 000	4 284 000	4 390 000	–106 000
5	2 596 000	1 553 000	4 927 000	4 738 000	189 000
6	2 858 000	1 840 000	5 620 000	5 820 000	–200 000
7	3 132 000	2 130 000	6 329 000	5 850 000	479 000
8	3 380 000	2 465 000	7 080 000	6 445 000	635 000
9	3 814 000	2 925 000	8 204 000	7 015 000	1 189 000
10	4 939 000	4 070 000	11 047 000	8 206 000	2 841 000

Notera att den totala disponibla inkomsten i kontosystemet är summan av disponibel inkomst i yrkeslivet (som ju är lika i båda systemen) plus kontots saldo omvandlat till en pensionsannuitet vid sluttidpunkten. Därför summerar inte kolumnerna. Den totala disponibla inkomsten i dagens system är den disponibla inkomsten under yrkeslivet plus den pensionsrättighet som dåvarande pensionssystem gav (med de justeringar som nämndes ovan). Decilerna är baserade på kontosaldon.

Som väntat har ett sådant kontosystem stora fördelningsmässiga konsekvenser. Ännu finns ju ingen omfördelningsmekanism alls inbyggd. Samtidigt kan vi konstatera att det endast är för de tre lägsta decilerna som dagens system verkligen har en väsentlig omfördelande effekt. Från och med decil 5, med undantag av decil 6 där livsinkomsten blir cirka 3 procent lägre än i dagens system, kommer individerna bättre ut i kontosystemet. De har alltså själva burit samtliga sina kostnader i transfereringssystemen och kommer ändå bättre ut än dagens system.

I figur 7 visas i stället resultatet i kontosystemet när vi har infört en försäkring.

Figur 7. Kontosystemet med garantier jämfört med dagens system.

 

Decil	Disponibel ink	Kontots saldo	Total disp	Total disp	Differens
	yrkeslivet	1996	konto	dagens system
1	2 700 000	1 657 000	4 360 000	4 360 000	0
2	2 366 000	1 657 000	4 023 000	3 974 000	49 000
3	2 323 000	1 657 000	3 981 000	4 069 000	–88 000
4	2 440 000	1 758 000	4 198 000	4 390 000	–192 000
5	2 596 000	1 979 000	4 575 000	4 735 000	–160 000
6	2 858 000	2 779 000	5 637 000	5 820 000	–183 000
7	3 132 000	2 715 000	5 847 000	5 850 000	–3 000
8	3 380 000	3 142 000	6 522 000	6 445 000	77 000
9	3 814 000	3 728 000	7 542 000	7 015 000	527 000
10	4 939 000	4 040 000	8 979 000	8 206 000	773 000

Den försäkring vi beräknade var den enklast tänkbara. Vi lägger en skatt på de konton som får en högre pension än i dagens system som är tillräckligt hög för att i princip alla ska få en minst lika hög livsinkomst i kontosystemet som i dagens system. (Decil 3–6 har i simuleringen mellan 2 och 4 procent lägre livsinkomst i kontosystemet, men det har bara beräkningstekniska orsaker och skulle självklart lösas ”i verkligheten”.) Ingen behöver således komma sämre ut än i dag men de som kommer bättre ut i kontosystemet får behålla sina överskott (efter att de betalat skatten) jämfört dagens system. Det innebär exempelvis att decil 10 i genomsnitt kommer att ha nästan 800 000 mer i disponibel livsinkomst jämfört med i dag, även efter att omfördelningsskatten betalats.

Det helt centrala resultatet här är vilken nivå på skatt som krävs för att utfallen i figur 6 ska bli som i figur 7. Vi har alltså bestämt oss för att ingen decil ska komma ut sämre och så har vi räknat baklänges. Svaret är 13,08 procent. Det ska jämföras med arbetsgivaravgiften som under perioden pendlade mellan 27 och 39 procent (33 procent i genomsnitt).

Kontosystemet klarade alltså av att uppnå dagens fördelning (mätt som skydd för de svaga) med i princip halva skattesatsen jämfört med i dag. Detta empiriska resultat belägger väl det teoretiska resonemanget i avsnitt 4.1. Ett system som utjämnar livsinkomster kräver allt annat lika lägre skatter – och därmed lägre marginaleffekter – jämfört med ett system som jämnar ut årsinkomster. Detta beror helt enkelt på den automatiska effekt som uppkommer av att inkomster tenderar att jämnas ut av sig själva över tid.

Detta relativt enkla men omfattande empiriska experiment ska inte tolkas som att ett verkligt kontosystem måste utformas likadant. Studien gick ut på att beräkna effektiviseringspotentialen på ett så enkelt sätt som möjligt.

Notera att här har vi inte tagit någon hänsyn till beteendeeffekter. Beräkningen är helt statisk. Vi visade i ovan nämnda rapport till exempel också att om man antar en elasticitet för arbetsutbudet beroende på skattenivå om 0,2 ökade sysselsättningsgraden med 2,02 procent och behovet av omfördelande skatt föll till 9,82 procent. Som vi ska se av litteraturgenomgången i nästa kapitel finns i dag mer forskning gjord om effekter av beteendeeffekter av kontobaserad socialförsäkring.

Forskningslitteraturen talar för större inslag av sparande

Under de senaste fyrtio åren har en ganska omfattande forskningslitteratur belyst olika typer av välfärdskonton och arbetslöshetskonton. Konsekvenserna för tryggheten och sparande samt för incitamenten att arbeta och att utnyttja försäkringssystemen har utretts. Några av världens mest namnkunniga ekonomer har forskat i frågan och dragit positiva slutsatser, såväl mer marknadsliberala som Harvardprofessorn och president emeritus of the National Bureau of Economic Research Martin Feldstein, som mer omfördelningsinriktade som Nobelprisvinnaren professor Joseph Stiglitz. I detta avsnitt beskrivs några av de viktigaste studierna och vilken bäring de kan ha på svenska förhållanden.

Rötterna till denna forskningslitteratur finns i en diskussion om fonderade respektive icke-fonderade pensionsförsäkringar. Martin Feldstein undersökte redan på 1970-talet hur fonderade pensionskonton påverkar förmögenhetsbildning.^[20]

En slutsats av ekonometriska studier för USA var att icke-fonderade offentliga pensioner liknande Social Security dämpar privat sparande väsentligt, med 30–50 procent. Ett icke-fonderat system är ett löfte att framtida generationer ska betala skatt för att betala de utlovade pensionerna. Eftersom mindre pengar sparas realt, investeras också mindre, vilket skapar en real förlust av tillväxt och inkomster.

Senare, under 1990-talet utvecklades denna forskning. Tillväxtbromsen av icke-fonderade socialförsäkringar visades bestå a) av att en del av avgifterna utgör en skatt som inte ger en förväntad förmån i form av högre framtida pensioner och som därför minskar arbetsutbudet, och b) av att sparande och investeringar blir lägre. Att öka fonderingsgraden i pensionerna skulle alltså minska båda tillväxtbromsar.^[21] Dessa tankar fick också genomslag i Sverige, främst genom att fonderingsgraden i många avtalspensioner ökade.

Utvidgning till arbetslöshetsförsäkring

En rad namnkunniga ekonomer gjorde senare liknande beräkningar med sikte på alternativ till den vanliga a-kassan. Martin Feldstein föreslog tillsammans med Daniel Altman så kallade Unemployment Insurance Savings Accounts (UISA) som ett alternativ till den vedertagna a-kassan.^[22] Kontona utformades så att de gav arbetslösa samma skydd som a-kassan, men med bättre incitament. Tanken var att en del av lönen avsätts till ett konto, UISA. Vid arbetslöshet kan pengar dras från kontot med samma belopp och under samma villkor som från a-kassan. Pengar som inte används blir ett tillskott till pensionen.

De personer som inte lyckas spara tillräckligt under sitt arbetsliv och slutar arbetslivet med ett underskott på kontot är försäkrade av staten som täcker underskottet. Feldstein och Altman simulerade effekten av UISA på en stor panel av individer över en 25-årsperiod. Resultatet var att de allra flesta skulle få överskott på sina konton. Statens kostnader för att subventionera underskotten motsvarade mindre än hälften av a-kassesystemets kostnader.

Ungefär samtidigt undersökte Nobelprisvinnaren Joseph Stiglitz hur a-kassa och andra socialförsäkringar skulle kunna integreras med pensionssparande i välfärdskontolösning.^[23] Deras teoretiska analys och simulering bekräftar att en sådan reform skapar bättre incitament, minskar arbetslösheten, och ändå erbjuder minst samma trygghet.^[24]

Det viktigaste skälet till de positiva resultaten i dessa studier är att kontona för många arbetslösa ger en bättre kombination av trygghet och ändå starka incitament att arbeta. Dale Mortensen, som belönades med 2010 års Nobelpris i ekonomi, formulerade 1977 en inflytelserik teori om hur arbetslöshetsersättningens utformning påverkar individens incitament till arbete.^[25] Teoretiskt kan en bättre trygghet vid arbetslöshet faktiskt göra det mer attraktivt för arbetslösa som inte kvalificerat sig för a-kassa att acceptera jobberbjudanden och för personer som står utanför arbetskraften att börja söka jobb, eftersom de därigenom kan kvalificera för ersättning i framtiden.

Mot det står emellertid klart att högre ersättningsnivåer och längre ersättningsperioder, en högre reservationslön bland nyarbetslösa och försäkrade arbetstagare minskar sannolikheten att lämna arbetslösheten.^[26]

En jämförelse mellan USA och Europa av Kreuger och Mueller (2008) visar till exempel att amerikanska arbetssökande i snitt la 41 minuter per dag på jobbsökande, medan europeiska arbetssökande bara söker jobb 12 minuter per dag. Den huvudsakliga förklaringen är att ersättningsnivåerna är lägre och ersättningsperioderna kortare i USA jämfört med i Europa.

Sådana resultat bekräftas av svenska studier. Carling m fl (2000) utvärderar den svenska sänkningen av ersättningsnivåerna i a-kassan från 80 till 75 procent av inkomsten 1996. Resultatet tyder på att utflödet från arbetslöshet till arbete ökade med 10 procent, och att beslutet om en sänkt ersättning hade effekt på de arbetssökandes beteende redan innan reformerna implementerades.^[27]

För perioden 1974 till 2002 finner Fredriksson och Söderström (2008) att ett borttaget ersättningstak och en höjning av ersättningskvoten i arbetslöshetsersättningen från 80 till 85 procent av inkomsten gör att arbetslösheten stiger med 1,5 procentenheter.^[28]

Under perioden 2006–2010 genomfördes omfattande förändringar i bland annat arbetslöshetsförsäkringen, genom sänkta ersättningsnivåer, begränsade ersättningsperioder och ökad egenfinansiering. Med utgångspunkt i tidigare studier skattar Forslund (2008) att effekten av de genomförda förändringarna innebär mellan 1 och 2 procentenheters lägre jämviktsarbetslöshet samt en ökning av jämviktssysselsättningen. Flera av de tidigare reformerna reverseras emellertid nu, vilket åter kan höja jämviktsarbetslösheten.

Forskningsstödet är således starkt för att utbudet av arbetskraft påverkas negativt om ersättningen i a-kassan är hög och när ersättningstiden är lång. Samtidigt kan en alltför låg ersättningsnivå minska incitament att söka arbete, spilla över i form av ökade kostnader för socialbidrag och andra bidragssystem, samt orsaka större konsumtionsåtstramning i en lågkonjunktur, och en mer ojämn inkomstfördelning.

Ett kontobaserat ersättningssystem skapar starka incitament att söka arbete, men ger ändå de som har arbetat ett tag och byggt upp ett sparande en bättre inkomst.

Ett heltäckande socialförsäkringssystem

Några ekonomer beskrev under 1990-talet hur Singapore hade infört ett socialförsäkringssystem med inslag av sparande, som heter Central Provident Fund (CPF).^[29] Det grundades 1955 av den brittiska kolonialregeringen som ett renodlat pensionssystem. Inledningsvis bidrog arbetsgivare och anställda med vardera 5 procent av lönen till den anställdas individuella konto i den centrala fondkassan. Systemet behölls efter självständigheten 1959 och dess socialpolitiska användningsområde kom med tiden att utvidgas väsentligt.

Numera betalar arbetsgivare och löntagare vardera ungefär 20 procent av lönekostnaden, men de exakta procenttalen har varierat. Pengarna går till varje enskild löntagares tre separata CPF-konton ungefär enligt följande fördelning:

30 procentenheter – 29 för dem som är över 35 år – sätts in på individens ordinarie CPF-konto. Medlen kan användas för bostadsköp, aktieplaceringar, försäkringsköp med mera. Dessutom finns möjlighet att finansiera den egna eller barnens eftergymnasiala utbildning eller att överföra pengar till föräldrarna som kanske inte haft möjlighet att bygga upp något mer ansenligt eget CPF-sparande.

6 procentenheter – 7 för dem över 35 – sätts in på individens Medisavekonto, som finansierar egen eller familjemedlemmars medicinska vård och vissa vaccinationer. Medisave startades 1984.

4 procentenheter sätts in på ett särskilt individuellt CPF-konto som är avsett enbart för grundpension och nödsituationer. Systemet innehåller flera försäkringsinslag för de som inte lyckats spara tillräckligt, eller inte kan finansiera sin sjukvård.

Några ekonomer började beräkna och simulera effekterna av heltäckande kontosystem för ett land som Sverige. I en svensk studie (Fölster, Gidehag, Orszag & Snower, 2002), simulerades effekten baserad på en stor panel av individer. Ett mer omfattande system av välfärdskonton befanns då kunna sänka kostnader för socialförsäkringarna med trygghet och fördelning i behåll samtidigt som incitamenten att arbeta och spara förbättrades betydligt.

Finska Research Institute of the Finnish Economy har kommit fram till liknande resultat för en bredare kontobaserad socialförsäkring även inkluderande ett hälsokonto, med vilken man betalar mindre kostnader eller egenavgifter i sjukvården.^[30]

Den nyaste av de internationella studierna har publicerats av Bovenberg, Hansen och Sørensen.^[31] Den beräknar effekten av ett omfattande kontobaserat system i Danmark. Studien är inte minst intressant därför att den visar att välfärdskontot kan ges en sådan utformning och omfördelningsinslag att ingen förlorar på den jämfört med dagens system. Trots detta förbättras incitamenten att arbeta väsentligt, vilket ökar såväl hushålls- som det offentligas inkomster.

För ett land som Sverige spelar sjukförsäkringens utformning i ett sådant system en stor roll. Sjukfrånvaro i Sverige har svängt mycket baserat på systemens utformning och tillämpning.^[32] Ersättningsnivåer och tider, samt kontroll och rehabiliteringsinsatser spelar stor roll.^[33]

I ett kontobaserat system stärks incitamenten att söka andra arbetsuppgifter om man blir arbetsoförmögen och inte klarar av tidigare arbetsuppgifter. Samtidigt finns försäkringsinslag som ger en rimlig trygghet även för dem som inte har arbetat upp en buffert.

Det här är faktiskt ganska likt hur många egenföretagare redan har det. En egenföretagare som är sjuk förlorar inte bara lönen utöver vad sjukförsäkringarna ersätter. Dessutom förlorar hen den förvärvsinkomst som ska täcka kostnader för investeringar, lokal och andra fasta kostnader. Bortfallet är således mycket större än för en anställd. Å andra sidan kan en egenföretagare (åtminstone med aktiebolag) också bygga upp en buffert i företaget, alltså ett sparande som påminner om vad som sker i välfärdskontot. Det är tankeväckande att egenföretagare använder sjukförsäkringen i mycket mindre utsträckning, samtidigt som de i olika studier uttrycker mycket högre tillfredsställelse med sin arbetssituation än anställda.^[34]

Välfärdskonton kan vara en viktig lösning på samtidens och framtidens utmaningar

Vi började denna rapport med att argumentera för att det finns en rad trender i samhället som ökar behovet av en större reform av socialförsäkringen. Efter det har vi förhoppningsvis gett läsaren en god bild av hur ett välfärdskontosystem skulle kunna fungera och vilka belägg som finns för att det skulle kunna vara ett effektivt och fungerande socialförsäkringssystem. Nu är syftet att koppla ihop detta och argumentera för att kontosystemet verkligen svarar upp mot de omställningskrav som finns.

Låt oss börja med den mest politiska frågan, den om omfördelning. Vår övertygelse är som sagt att det finns starka trender som verkar för en mer ojämn – kanske en mycket mer ojämn – inkomstfördelning än i dag. Ett sätt att se på frågan är förstås att bortse från det. Vilken nivå på omfördelning vi ska ha och vad som är ”rättvist” är som bekant den kanske mest grundläggande ideologiska frågan i politiken sedan industrialismens födelse. Det finns inget i sig som säger att mer inkomstojämlikhet kräver mer omfördelningspolitik.

Men om man antar ett mer pragmatiskt perspektiv är den bästa gissningen förstås att kraven på omfördelning kommer att öka. Även med de relativt små inkomstskillnader som i dag existerar i Sverige påverkas politiken mycket. En uppenbar risk är att vi kommer att få se mycket mer av skadliga skattehöjningar som inte ger intäkter (höjda marginaleffekter), ytterligare skadliga skattehöjningar på breda skattebaser för att faktiskt öka statens intäkter och mer av traditionella bidrag med alla de incitamentsproblem som det medför.

Välfärdskonton är ett smartare sätt att öka omfördelningen. Minns att omfördelningen i dagens svenska socialförsäkringssystem kunde uppnås med mindre än hälften av arbetsgivaravgifterna. Ett sådant system kan utgöra svaret på hur omfördelningen kan räddas utan att höja skatter eller skada incitamenten mer än nödvändigt. Välfärdskonton kan på detta sätt vara en del av svaret på hur de grupper som i dag, åtminstone kortsiktigt, drabbas av globalisering och teknikutveckling, kan få ökad trygghet.

En annan aktuell fråga, som sannolikt kommer att bli mer aktuell, är att otryggheten kan komma att öka även för individer som mätt över tid klarar sig bra men som ändå kommer att uppleva perioder av likviditetsproblem. Detta kan drivas av saker som behov av utbildning mitt i livet eller av kortare perioder av arbetslöshet eller få uppdrag i det egna företaget. Detta är ju inte alls en otänkbar utveckling, givet teknikutvecklingen, på arbetsmarknaden. För dessa kan välfärdskontot utgöra en lösning eftersom det ger en möjlighet att mer flexibelt använda transfereringar och själv styra över hur livsinkomsten ska fördelas. Det är fullt möjligt att tänka sig att individer ges möjlighet att överbrygga säg tre år av låga inkomster vid till exempel studier eller få uppdrag utan att den disponibla inkomsten minskar.

Som vi har behandlat i den här rapporten kännetecknas den svenska socialförsäkringen av ryckighet, inte minst sjukförsäkringen. Kostnaderna för denna har pendlat kraftigt över tid och har senaste åren ökat snabbt igen. Detta i sin tur leder då och då till nya regler och åtstramningar som minskar förutsägbarheten för individen. Ett kontobaserat system kan skapas med större självrisker utan att försätta individen i likviditetsproblem. Av det skälet kan kontosystemet stävja de uppgångar i kostnader som blir fallet av alltför generösa regler och då också den ryckighet som finns i regelsystemets utformning.

En debatt som ännu är i sin linda är hur Västeuropas välfärdssystem ska kunna kombineras med den omfattande flyktinginvandring som varit fallet. Här framförs allt oftare möjligheten att ha ett mer selektivt system med sociala förmåner (transfereringar) som individen gradvis får kvala in i. Vi menar att ett kontosystem, vars grund är en individuell koppling mellan inbetalningar och utbetalningar (men med en tydlig omfördelningsfunktion), skulle vara enklare än dagens socialförsäkring att anpassa på detta sätt. Som en grundregel skulle man kunna tänka sig att möjligheten att utnyttja kredit på kontot styrs av när i livet individen började betala in på sitt konto och att garantipensionen beräknas olika också beroende på hur många år individen arbetat.

Ett stort problem i Sverige är en icke flexibel bostadsmarknad. En förklaring till detta är förstås hyresregleringen. En annan är det mycket höga prisläget på bostäder i tillväxtregioner. Inte minst i kombination med de åtstramningar som gjorts vad gäller hushålls möjlighet att låna. Eftersom välfärdskontot är knutet till individen blir den framtida pensionsrätten lättare att använda som säkerhet. Det är fullt möjligt att tänka sig ett system där delar av den kan utgöra en möjlighet att låna till en kontantinsats. Eller för att starta ett företag.

Välfärdskontot är förstås inte lösningen på alla samhällets utmaningar. Och det är ingen trollformel som får alla utmaningar att försvinna eller tar bort reformbehov på andra områden. Men vi menar att det är ett modernt socialförsäkringssystem som bättre än något annat svarar upp mot de utmaningar som finns på dessa områden.

Välfärdskontot ökar samhällsengagemang

I en demokrati bestämmer väljarna trygghetssystemens utformning, baserat på sina förväntningar och kunskap om vilka effekter det kan få för dem själva och för samhället. Senare års forskning visar emellertid att trygghetssystemen också kan påverka människors attityder, värderingar och sociala normer. Det blir ett växelspel där väljare formar trygghetssystemen men även formas av trygghetssystemen.^[35]

Därför är en rätt central aspekt av trygghetssystemen hur de långsiktigt påverkar människors samhällssyn. En rimlig ambition måste vara att systemen ska främja värderingar och sociala normer som underlättar en klok och stabil ekonomi samt en dynamisk utveckling av trygghetssystemen så att de allt effektivare adresserar föränderliga trygghetsbehov. En del insikter om detta figurerar i forskningslitteraturen.

Under en lång tid var analysen pessimistisk. Tesen var att mer homogena befolkningar ofta är mer benägna att införa generösa trygghetssystem. När de väl är införda leder de till en normförskjutning som dessutom flyttar samhället bortom en ”tipping point”. När väl en majoritet lever på skattemedel, på ersättningar, pensioner eller som offentligt anställda så röstar dessa för skattehöjningar och ännu mer generösa trygghetssystem.

I något andra ordalag formulerades denna tes också uttryckligen av anhängarna till generella välfärdssystem. Genom att göra så stor del av väljarkåren som möjligt till förmånstagare i välfärdssystemen skulle det politiska stödet för mer omfattande omfördelningar byggas.^[36] Denna tes tycktes förklara hur Sveriges trygghetssystem svällde.^[37] Trots uppenbara statsfinansiella svårigheter och efterföljande skattehöjningar i slutet av förra seklet var ribban satt.^{[38] [39]}

Till en början betonade forskningslitteraturen mest hur rationella väljare röstade utifrån sitt egenintresse för svällande välfärdssystem. Under senare år har fokus legat på hur individuella attityder till nyttjande av välfärdssystemen kan förändras i en ofördelaktig riktning över tid. En erodering av sociala normer för egenförsörjning innebär att grunderna för när det anses vara godtagbart att leva på ersättning i stället för arbete förändras och nyttjandet riskerar att öka avsevärt över tid.

En sådan beteendeförändring kan inte lätt reverseras. Försäkringsgivaren genomför administrativa kontroller men kan omöjligt granska på vilka grunder ersättning ges till samtliga. Detta förhållande ger upphov till ”moral hazard”, vilket innebär att systemet riskerar att nyttjas på grunder som strider mot trygghetssystemets grundläggande syften, vanligtvis genom överutnyttjande av olika slag.^[40]

Avgörande för systemets hållbarhet är att det finns motvikter till felaktigt nyttjande, utöver administrativa kontroller från försäkringsgivaren.^[41] Ett sätt är att genom regleringar av ersättningsnivåer skapa ekonomiska incitament för att snabbast möjligt återgå till egenförsörjning.

Sådana incitament präglar också sociala normer. Starka normer för egenförsörjning och tillhörande stigma över att leva på ersättning fungerar därigenom som motvikt till att individer fastnar i ett bidragsberoende under längre tid än nödvändigt. Genom att undersöka hur normer utvecklas över tid och mellan generationer i takt med att allt mer omfattande trygghetssystem utvecklats, finns empiriska forskningsresultat som påvisar en förskjutning av normer de senaste decennierna.

Heinemann (2008) visar till exempel hur tidigare födelsekohorter starkare påverkats av de sociala normer som förekom innan den moderna välfärdsstaten tog form. Således att framväxten av en omfattande välfärdsstat och ökade transfereringsutgifter också påverkat individuell ersättningsmoral, definierat som andelen som anser det aldrig vara godtagbart att kräva ersättning som man egentligen inte har rätt till. Undersökningen visar på ett observerbart starkt samband mellan födelseår och minskad ersättningsmoral, rensat för ålderseffekter. Vid samma ålder skiljer sig ersättningsmoralen mellan ålderskohorterna. Intressant nog utmärker sig Sverige i det nationsspecifika datamaterialet som det land där ersättningsmoralen eroderat i högst utsträckning under mätperioden.^[42] Studien pekar också på hur perioder av hög arbetslöshet har en betydande påverkan på de sociala normerna på längre sikt. Den slutsats som dras är att ett ökat utnyttjande av försäkringarna och erodering av sociala normer mot överutnyttjande ofta går hand i hand.^[43]

Detta stämmer även i Sverige. Ljunge (2007) utgår från den svenska sjukförsäkringen och frekvensen av sjukskrivning mellan olika ålderskohorter och kan visa på betydande skillnader i det faktiska nyttjandet. När hänsyn tas till socioekonomiska faktorer, kvarstår en betydlig skillnad i sjukskrivningstal. Yngre ålderskohorter sjukskriver sig i betydligt högre utsträckning än äldre motsvarigheter. Två ålderskohorter som är födda med 20 års mellanrum uppvisar 25 procentenheters skillnad i antal sjukskrivningsdagar.^[44]

Förutom att en längre tid av hög arbetslöshet eller sjukfrånvaro frekvent minskar möjligheterna för en återgång i arbete på grund av förluster i humankapital, riskerar också sociala normer för egenförsörjning att försvagas betydligt.^[45] Sociala normer för egenförsörjning försvagas ju fler som under en allt längre tid befinner sig i arbetslöshet. Detta påverkar individuella drivkrafter och möjligheterna för att återgå i egenförsörjning. I vissa extremfall kan det utvecklas till ”arbetslöshetskulturer” där det normala blir att leva på ersättning snarare än att inte göra det.

Effekterna av mer generösa trygghetssystem och ett höjt skatteuttag tenderar således att i viss mån verka hämmande på arbetsutbudet genom att på sikt försvaga sociala normer för egenförsörjning och därmed öka risken för ”moral hazard” och överutnyttjande. Dock sker anpassningen av beteende med en viss tids eftersläpning. Påverkan är betydligt större på längre än kortare sikt, då starka sociala normer initialt motverkar förändringar i individuellt beteende och inställning till nyttjande och förskjutningen blir exponentiell.

En central fråga är därför hur trygghetssystemen kan byggas så att de blir mer immuna mot glidningen i sociala normer och preferenser som lätt kan driva samhällen mot ohållbart svällande trygghetssystem.

Så kan Välfärdskonton skifta normer

Forskningslitteraturen har främst fokuserat på att trygghetssystemen påverkar politiken genom två mekanismer. Dels kan allt fler väljare helt rationellt från sin utgångspunkt rösta för än mer utgiftskrävande system om antalet som får sin försörjning från dessa system ökar. Dels kan marginaleffekterna i trygghetssystemen gradvis ändra de sociala normerna, och göra ett mer frikostigt och kostnadsdrivande utnyttjande av systemen vanligare. Eftersom välfärdskonton sänker marginaleffekterna och detta också leder till att fler arbetar, så bör de påverka sociala normer och politiken i riktning mot en mer hållbar trygghet.

Utöver dessa mekanismer förefaller ytterligare två rimliga. En sådan är att trygghetssystem som innehåller ett sparandeelement inte bara ger lägre marginaleffekter. I den mån sparandet investeras i företagsaktier gör det också försäkringstagarna mer delaktiga i näringslivet och kan därmed öka intresset för en tillväxtorienterad samhällsekonomi.

En andra effekt är det kan bli mindre politisk dragkamp om nivåer i trygghetssystemen. Ökade uttag är ändå för de flesta uttag från den egna livsinkomsten. Däremot är naturligtvis försäkringsinslagen i ett kontosystem fortsatt föremål för politiska strider.^[46]

Sammantaget framstår trygghetssystemens utformning som en ganska viktig faktor som påverkar hur utvecklingskraftig ett samhälle är. De politiska attityder och sociala normer som formas i processen är också avgörande för hur självkorrigerande trygghetssystemen blir. Vi vill därför hävda att ett välfärdskontosystem är socialt och politiskt hållbart, till skillnad från dagens principer för trygghetssystemen.

Noter

1. Bovenberg, Hansen & Sørensen (2012). ↑
2. Roine (2014) ↑
3. Finansdepartementet (2016). ↑
4. Ekonomifakta. ↑
5. Blix (2015). ↑
6. Dagens Nyheter (2016a). ↑
7. Dagens Nyheter (2016b). ↑
8. Hägglund & Johansson (2016). ↑
9. SCB. ↑
10. Aldén & Hammarstedt (2016). ↑
11. SCB, RAMS-statistiken. ↑
12. Svenska Dagbladet (2016). ↑
13. Siffrorna om förmögenhetsstatistiken kommer från SCB. ↑
14. Begreppen ”stötskyddad” och ”stöttålig” och dess innebörd är hämtad från Dick Kling, Tryggare kan alla vara (Timbro, 2010). ↑
15. Anställningsskyddet är inte alls så starkt som många tror, säger till exempel Daniel Falk, förbundsjurist på Sveriges Ingenjörer. Han har gått igenom 20 års domar där Arbetsdomstolen (AD) avgjort anställdas rätt att behålla jobbet när arbetsgivare vill göra neddragningar. År 1994–2003 bedömde AD i bara 35 procent av fallen att de anställda hade tillräckliga kvalifikationer. Under 2004–2013 försämrades utfallet ytterligare för de anställda och sjönk till 27 procent. ↑
16. Se t ex Molander (1999). ↑
17. Fölster, Gidehag, Orzag, Snower (2002). ↑
18. Hussenius & Selen (1994); Fölster (1998). ↑
19. Hela avsnittet bygger på Fölster, Gidehag, Orszag & Snower ↑
20. Feldstein (1974). ↑
21. Feldstein (1998). ↑
22. Feldstein & Altman, 2007. ↑
23. Stiglitz & Yun (2005). ↑
24. Deras arbete bygger vidare på tidigare papper, t ex Arnott & Stiglitz (1990) om incitament i försäkringssystem. ↑
25. Mortensen (1977). ↑
26. Med utgångspunkt i det aktuella internationella forskningsläget konstaterar Layard m fl (2005) att den genomsnittliga effekten av att höja arbetslöshetsersättningens nivå med 10 procentenheter är en ökning av jämviktsarbetslösheten med 1,1 procent. Därtill hänger kortare ersättningsperioder samman med kortare arbetslöshetsperioder och att det finns en stark korrelation mellan ersättningens storlek och ersättningens täckningsgrad. Författarna finner också starkt stöd i nederländsk statistik att arbetslöshetens varaktighet påverkas av hur strikt regelverken tillämpas. ↑
27. Bennmarker m fl (2005) visar att höjningen av a-kassan 2001 och 2002 medförde att arbetslöshetstiderna ökat bland män. Bland kvinnorna sjönk arbetslösheten, men forskarna menar att införandet av maxtaxan i barnomsorgen vid samma tidpunkt kan förklara dessa könsskillnader. ↑
28. Fredriksson & Söderström (2008). ↑
29. För senaste information se Central Provident Fund Board (2015). ↑
30. Lassila & Valkonen (2008). ↑
31. Bovenberg, Hansen och Sørensen (2012). ↑
32. Larsson och Runesson (2004) finner t ex en stark reformeffekt där sannolikheten att bli sjukskriven minskade avsevärt för den grupp reformen berörde. ↑
33. Hur strikt exempelvis kraven på läkarintyg ställs påverkar sjukskrivningsmönstret. Hesselius m fl (2005) utnyttjar ett naturligt experiment som genomfördes i Jämtland och Göteborg 1988 där en grupp fick längre tid innan de behövde visa läkarintyg för att få sin sjukfrånvaro förlängd. Resultaten tyder på att sjukfrånvarons längd därmed ökade med 6,6 procent i genomsnitt, men med störst effekt för män. Hur ofta individerna sjukskrevs påverkades inte. ↑
34. Företagares totala ersättning från Försäkringskassan som andel av förvärvsersättningen är ungefär hälften så stor som anställdas, enligt uppgift från Försäkringskassan och SCB. Se även en tidigare analys, Företagares Trygghetssystem, Svenskt Näringsliv (2008). ↑
35. Lindbeck, Nyberg och Weibull (1999) teoretiserar förhållandet mellan ekonomiska incitament och sociala normer i sin modell om ”multipla jämvikter” i samhället. Individen står inför två val: ett ekonomiskt och ett politiskt. Det ekonomiska gäller valet mellan arbete och ersättning, och det politiska som väljare gällande storleken på ersättningar. Tesen är att det finns flera olika jämviktslägen där ett samhälle kan hamna. ↑
36. Per Albin Hansson uttrycker detta på ett inlindat sätt redan i sina pläderingar för folkhemmet. Många efterföljare uttrycker det mycket tydligare, så som det också konstateras i den delen av forskningslitteraturen som propagerat för en utbyggd välfärdsstat, t ex Korpi och Palme (1998). ↑
37. SEB:s välfärdsindex 2011 visar på att trots att Sverige ligger i toppen av utgiftsligan är vi minst nöjda med trygghetssystemen bland de nordiska länderna. Orsaken till dessa tendenser kan naturligtvis tolkas på olika sätt, men det är inte orimligt att anta att kraven på trygghetssystemen också kan vara högre i Sverige. ↑
38. Lindbom (2002) beskriver hur inga radikala och bestående förändringar av den svenska välfärdsstatens karakteristiska drag är identifierbara trots 1990-talets ekonomiska kris och att de politiska kraven står relativt oförändrade. ↑
39. Pierson (1996) förklarar utförligt den monumentala skillnaden mellan att bedriva politik i syfte att expandera respektive reducera välfärdsstatens åtaganden gentemot medborgaren. Se även Lindbeck (1995) för en diskussion kring hur välfärdsstatens utveckling, speciellt i Norden, i stort sett är politiskt enkelriktad bortsett från perioder när systemet tvingats till nedskärningar. ↑
40. Lindbeck (2008). ↑
41. Se exempelvis Henrekson och Persson (2004), eller Hesselius m.fl. (2008) som också drar slutsatsen att det inte enbart är graden av kontroll som är avgörande för nivån av nyttjande, utan även vad som anses vara godtagbart utifrån rådande sociala arbetsnormer. Studien innefattar ett socialt experiment och en analys av sjukskrivningsbeteende mellan olika grupper utsatta för olika grader av kontroll och effekterna av social interaktion grupperna emellan. ↑
42. Heinemann (2008) som genom data från World Value Survey visar att andelen svenskar som anser det aldrig vara rättfärdigat att kräva bidrag som man egentligen inte har rätt till, internationellt sett är låg jämfört med länder inom OECD. Det är också i Sverige som ersättningsmoralen eroderat allra mest under den tidsperiod som undersökts (1981–2004). Se även Lindbeck (2008) som beskriver normer, sjukskrivningsbeteende och attityder till arbetslöshetsförsäkring i en svensk kontext. ↑
43. Heinemann (2008), ”Social norms which safeguard the welfare state’s stability and limit its costs appear to be influenced by the welfare state’s history. Specifically, transfer expansion and increasing unemployment tend to be associated with a larger readiness of a country’s population to claim benefits without legal justification.” ↑
44. Ljunge (2008). ↑
45. Clark (2003) kan genom paneldata från 40 000 empiriska observationer påvisa att arbetslöshet blir mindre kännbar för en individ om fler i dennas omgivning är arbetslösa. Sociala normer för egenförsörjning försvagas vilket också ökar andelen individer vars drivkraft att återgå i egenförsörjning minskar. ↑
46. Lindbeck (2008). Se även Fernandez & Rodrik (1991) som diskuterar i termer av ”nonneutrality” i samband med svårigheter ett genomföra vad som vore gynnsamma ekonomiska reformer, och att utfallet är starkt beroende av hur vinsterna och förlusterna med reformen blir distribuerade i samhället. Speciellt problematiskt att genomföra reformer blir det om det på förhand är svårt att utröna samtliga vinnare och förlorare av reformen. En reform som skulle innebära ett mer restriktivt men i längden mer hållbart trygghetssystem har således klart identifierbara ”förlorare” men mer diffusa ”vinnare”. ↑

Referenser

Acemoglu, D & Shimer, R (1999), Productivity gains from Unemployment Insurance. NBER Working paper no 7352.

Aldén L & Hammarstedt, M (2016), Flyktinginvandring : sysselsättning, förvärvsinkomster och offentliga finanser. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

Arnott, R & Stiglitz, J (1990), The welfare economics of moral hazard. I: Risk, information and insurance : essays in the memory of Karl H. Borch , 91–122.

Bennmarker, H, Carlin, K & Holmlund, B (2005), Leder höjd a-kassa till längre arbetslöshetstider? : en studie av de svenska förändringarna 2001–2002. Rapport 2005:16. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Bergmark, Å & Bäckman, O (2007), Socialbidragets dynamik – varaktighet och utträden från socialbidragstagande under 2000-talet. Socialvetenskaplig tidskrift, 2–3.

Bjuggren, CM & Johansson, D (2009), Privat och offentlig sysselsättning i Sverige 1950–2005. Ekonomisk debatt, 1, årgång 37.

Blix, M (2015), The economy and digitalization : opportunities and challenges. Stockholm: Svenskt Näringsliv.

Bovenberg, AL, Hansen, MI & Sørensen, PB (2012), Efficient redistribution of lifetime income through welfare accounts. Fiscal Studies, 33(1), 1–37.

Canto, VA, Joines, DH, Laffer, AB, Miles, MA & Webb, RI (1983), Foundations of supply-side economics : theory and evidence. New York: Academic Press.

Carling, K, Holmlund, B & Vejsiu, A (2000), Do benefit cuts boost job findings? : Swedish evidence from the 1990s. CESifo, Working paper 365.

Central Provident Fund Board (2015), Annual report 2015. Singapore.

Dagens Nyheter (2016a), Fler sjuka men utvecklingen bromsar. 22 juni.

Dagens Nyheter (2016b), Ökning av sjukskrivna avtar – miljoner kan sparas. 5 augusti.

Dahlberg, M, Johansson, K & Mörk, E (2009a), On mandatory activations of welfare recipients. Discussion Paper 3907. Bonn: IZA.

Dahlberg, M, Edmark, K, Hansen, J & Mörk, E (2009b), Fattigdom i folkhemmet : från socialbidrag till självförsörjning. Rapport 2009:4. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Edmark, K & Johansson, K (2010), Does growing up with parents on welfare affect the childrens future welfare benefit reciept? : evidence from a sibling comparison.

Ekonomifakta, <www.ekonomifakta.se>.

Englund P, Holmlund B & Krusell P (2010), Marknader och sökfriktioner. Ekonomisk debatt, 8, årgång 38.

Feldstein, M (1974), Social security, induced retirement and aggregate capital accumulation. The Journal of Political Economy, 82(5), 905–926.

Feldstein, M (1998), Privatizing social security. Chicago: University of Chicago Press.

Feldstein, M & Altman, D (2007), Unemployment insurance savings accounts. Tax Policy and the Economy, 21.

Finansdepartementet (2016), Fördelningspolitisk redogörelse 2016.

Forslund, A (2008), Den svenska jämviktsarbetslösheten : en översikt. Rapport 2008:4. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

Fredriksson, P & Söderström, M (2008), Vilken effekt har arbetslöshetsersättningen på regional arbetslöshet?. Rapport 2008:12. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Fredriksson, P & Åslund, O (2005), Påverkas socialbidragsberoende av omgivningen?. Rapport 2005:3. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Fölster, S. (1997a), Social insurance based on personal savings accounts: A possible reform strategy for overburdened welfare states? European Economy, 4, 81–100.

Fölster, S. (1997b), Social insurance based on personal savings accounts. Kyklos, 50, 253–258.

Fölster, S. (1999), Social insurance based on personal savings. Economic Record, 75, 5–18.

Fölster, S. (2001), An evaluation of social insurance savings accounts. Public Finance and Management, 1(4).

Fölster, S & Jansson, L (2011), Hur påverkar företagsklimatet integrationen?. Ekonomisk debatt, årg 39, 2.

Fölster, S, Gidehag, R, Orszag, MJ & Snower, DJ (2002), Assessing welfare accounts. Kiel: Uni Kiel.

Fölster, S, Gidehag, R, Orszag, MJ & Snower, DJ (2003), Health accounts and other welfare accounts. Dice Report. Journal for Institutional Comparisons, 1(3), 9–14.

Grigg, J & Evans, M (2010), Sanctions within conditional benefit systems. Joseph Rowntree Foundation.

Grogger, J & Karoly, LA (2005), Welfare reform : effects of a decade of change. Cambridge: Harvard University Press.

Grogger, J, Haider, SJ & Klerman, J (2003), Why did the welfare rolls fall during the 1990s? : the importance of entry. American Economic Review, maj.

Hassler J, Rodríguez Mora, JV, Storesletten K & Zilibotti A (2003), The survival of the welfare state. American Economic Review, 93(1), 1 mars, 87–112(26).

Hesselius, P, Johansson, P & Larsson, L (2005), Hur påverkar kravet på läkarintyg sjukfrånvaron? : erfarenheter från ett socialt experiment. Rapport 2005:7. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Hussenius, J & Selén, J (1994), Skatter och socialförsäkringar över livscykeln : en simuleringsmodell. ESO Ds 1994:135. Stockholm: Fritze.

Hägglund, P (2010), Rehabiliteringskedjans effekter på sjukskrivningstiderna. Rapport 2010:1. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Hägglund, P & Johansson, P (2016), Sjukskrivningarnas anatomi : en ESO-rapport om drivkrafterna i sjukförsäkringssystemet. ESO 2016:2. Stockholm: Finansdepartementet.

Hägglund, P & Skogman Thoursie, P (2010), De senaste reformerna inom sjukförsäkringen : en diskussion om deras förväntade effekter. Studier i finanspolitik 2010:5. Stockholm: Finanspolitiska rådet.

Jansson, L (2010), Handikappolitiken – en björntjänst i all välmening. Stockholm: Svenskt Näringsliv.

Johansson, H (2006), Svensk aktiveringspolitik i nordiskt perspektiv. ESS 2006:3. Stockholm: Finansdepartementet.

van der Kaauw, B & van Ours, J (2010), Carrot and stick: how reemployment bonuses and benefit sanctions affect job finding rates. IZA Discussion paper no 5055.

Krueger, AB & Mueller, A (2008), Job search and unemployment insurance : new evidence from Time Use Data. IZA DP No 3667.

Laffer, AB (2004), The Laffer Curve : past, present, and future, juni. Läst november 2013, The Heritage Foundation, <http://www.heritage.org/research/reports/2004/06/the-laffer-curve-past-present-and-future>.

Larsson, L & Runesson, C (2007), Effekten av sänkt sjukpenning för arbetslösa. Rapport 2007:6. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Lassila, J & Valkonen, T (2008), Sosiaalitilit ja moraalikato. ETLA.

Layard, R, Nickell, S & Jackman, R (2005), Unemployment : macroeconomic performance and the labor market. 2 utg. Oxford: Oxford University Press.

Lindbeck, A (2008), Prospects for the welfare state. IFN Working Paper No 731.

Lindbeck A, Palme, M & Persson, M (2006), The cost of job security regulation : evidence from a natural experiment. Working Paper No 660. Stockholm: Institutet för Näringslivsforskning.

Lindgren, B & Kreicbergs, J (2008), Det bästa året någonsin. Stockholm: Svenskt Näringsliv.

Mankiw, NG (2012), Macroeconomics. 8 utg. New York: Worth Publishers.

Modigliani, F (1966), The life cycle hypothesis of saving, the demand for wealth and the supply of capital. Social Research, 33, 2.

Molander P (1999), En effektivare välfärdspolitik. Stockholm: SNS.

Mortensen, D (1977), Unemployment insurance and job search decisions. Industrial and labor relations review.

OECD Employment Outlook 2007.

Olsson, M (2007), Ökar anställningsskyddet sjukfrånvaron?. Ekonomisk Debatt, 2.

Persson, A & Viklund, U (2010), In- och utträdeseffekter av aktiveringskrav på socialbidragstagare. Rapport 2010:7. Uppsala: Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU.

Roine, J, Thomas Pikettys Kapitalet i det tjugoförsta århundradet. Stockholm: Volante.

Siedler, T (2004), Is the receipt of social assistance transmitted from parents to children? : evidence from German panel data. The German Socio-Economic Panel Study.

Smith, A (1776), An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations.

Socialstyrelsen (2010), Statistik över försörjningshinder och ändamål med ekonomiskt bistånd : redovisning av en testinsamling 2009. Artikelnr 2010-5-13. Stockholm: Socialstyrelsen.

Statistiska centralbyrån, <www.scb.se>.

Stiglitz, J & Yun, J (2005), Integration of unemployment insurance with retirement insurance. Elsevier, vol. 89(11-12) , 2037-2067.

Svenska Dagbladet (2016), Boköerna fungerar inte längre, 11 augusti.

Tegle S (2008), Undersökning om samband mellan företagens hälsofrämjande och rehabiliterande aktiviteter inkl försäkringstjänster och sjukfrånvaro. Malmö: Tegle Jansson & Partners AB, TJP.

Wunsch, C (2010), Optimal monitoring and sanctioning systems. St Gallen: Swiss Institute for Emipirical Economic Research.