DEBATT: Näringspolitiken skapar bidragsentreprenörer
Statliga stöd till företag och offentligt riskkapital uppgår till omkring 28 miljarder. Dessa utgifter motiveras med förekomsten av marknadsmisslyckanden på kapitalmarknaden. I själva verket är det svårt att bevisa att det finns ett problem. Risken för felanvändning av skattemedel är därmed högst påtaglig, skriver tre forskare från forskningsinstitutet Ratio.
I samband med att innovationsekonomen Paul Romer i dagarna erhöll Sveriges riksbanks pris i de ekonomiska vetenskaperna till Alfred Nobels minne har frågan kring myndigheters roll för för att öka innovationsgraden i ekonomin aktualiserats. Detta är ingen ny fråga. Många länder, inklusive Sverige, har i decennier haft en aktiv näringslivspolitik som mer och mer kommit att betona vikten av innovation i nya och befintliga bolag. Näringslivspolitikens verktygslåda är dock högst begränsad, då innovationer i hög grad bygger på mer fundamentala faktorer såsom utbildningssystemets kvalitet, fri företagsamhet, och konkurrensneutralitet.
Det svenska receptet på mer innovation i nya och befintliga företag har under det senaste decenniet ofta handlat om att staten skall tillhandahålla olika former av stöd. Stöden kan se ut på olika vis – statliga inkubatorsatsningar, subventionerade lån, olika former av direkta stöd för att initiera ’innovativa projekt, eller statligt riskkapital, ofta med en regional prägel. År 2011 uppgick de direkta statliga stöden till företag till 28 miljarder kronor.
Statlig finansiering för att öka graden av innovation och entreprenörskap motiveras ofta med förekomsten av marknadsmisslyckanden. Mer specifikt bygger sådan politik på tesen att en marknadsekonomi inte klarar av att tillhandahålla en adekvat mängd kapital till innovationsarbete.
I den nyutkomna skriften Innovationspolitik för tillväxt sammanfattar vi resultaten av ett femårigt forskningsprojekt om innovation och företagstillväxt som bedrivits vid Ratio, näringslivets forskningsinstitut. Vi har bland annat genomfört ett antal systematiska utvärderingar av statliga företagsstöd.
Det är metodologiskt svårt att uppskatta förekomsten av ett marknadsmisslyckande, dess eventuella omfattning och i vilka sektorer problemet skulle vara reellt. Därmed föreligger också utmaningar beträffande utformningen av en politik som syftar till att korrigera ett eventuellt problem.
Såväl forskning på Ratio som internationella studier gör gällande att det finns betydande utmaningar kopplade till statlig inblandning. Främst är det svårhanterliga målet att både investera i tidiga högriskprojekt och ha en rimlig avkastning på portföljen av investeringar. Resultatet i Sverige är att statliga investeringar snarare än att stödja tidiga och riskfyllda projekt konkurrerar med det privata kapitalet, men utan den erforderliga kompetens och de incitament som privata investerare har. I dag investeras endast 15–25 procent av det statliga riskkapitalet i de tidiga faserna (Svensson, 2018), där Almi Invest är den enda aktör som faktiskt allokerar majoriteten av sina investeringar till de faser som de är avsedda till.
Enligt Tillväxtverket fanns det 2014 en brist på riskkapitalinvesteringar i Sverige som uppgick till 600–900 miljoner kronor. Man nämnde dock inte i sina analyser att de statliga riskkapital fonderna vid den här tidpunkten hade omkring 5,5 miljarder som inte hade investerats. Om 5,5 miljarder står vid sidlinjen råder det knappast någon strukturell brist på kapital.
Tillväxtverkets analyser var från början utförda för att bedöma behovet och utformningen av stöd från EU-kommissionen. EU-stöd på området kunde erhållas av medlemsländer baserat på deras behov samt en utredning kring hur stödet skulle kunna utformas. En analys från Tillväxtverket som landat i att det inte föreligger något finansieringsgap hade med andra ord medfört att Sverige inte erhållit några EU-pengar. Det fanns alltså betydande incitament för Tillväxtverket att överdriva problemet.
Olika former av stöd ger upphov till märkliga incitamentsstrukturer där vissa företag sätter i system att söka pengar från staten.
Exemplet ovan illustrerar ett flertal utmaningar beträffande statliga satsningar på företag. Offentliga aktörer hänvisar gärna till marknadsmisslyckanden för att rättfärdiga sina budgetar, inte minst om det går att få hem ”gratis” EU-pengar till Sverige. Få aktörer i Sverige har incitament att kritisera dessa kalkyler. Marknadsmisslyckanden kan mycket väl förekomma, men exemplet ovan visar att offentliga insatser är föremål för sin egen logik och sina egna incitamentsstrukturer, som inte sällan leder till suboptimala kvantiteter, eller att kapital används på fel vis.
Forskning vid Ratio gör gällande att olika former av stöd ger upphov till märkliga incitamentsstrukturer där vissa företag sätter i system att söka pengar från staten. De utvecklas till bidragsentreprenörer, och resultaten visar att dessa får lägre produktivitet samtidigt som lönerna går upp (Gustafsson, Tingvall & Halvarsson, 2018). Det är just tillförseln av externa medel utan några krav på avkastning som kan möjliggöra den långsiktigt farliga kombinationen högre löner och lägre produktivitet.
Sammanfattningsvis har den aktiva näringspolitiken som förts under flera regeringar haft liten eller ingen effekt. Den politik som påvisats ha störst effekt är generös avdragsrätt för investeringar i forskning och utveckling, vilket Sverige redan har. Idéer om eventuella förekomster av marknadsmisslyckanden har gett upphov till politikmisslyckanden och att offentliga resurser använts ineffektivt.
En tillträdande regering behöver därför ta ett helhetsgrepp på innovationspolitiken och istället fokusera på de grundläggande förutsättningarna för att starta och utveckla företag i Sverige. Bland annat möter näringslivet i dag en betydande kompetensbrist och en allt större regelbörda. Detta slår särskilt hårt mot mindre och innovativa bolag och reformer på området torde ha mer effekt än de miljardbelopp som läggs på riktade stöd.